Actualmente estamos asistiendo una serie de complejas transformaciones de diversas índoles en todo el mundo y es en América Latina donde se revela una de las expresiones más evidente de ello. En el escenario mundial está en curso la crisis económica, incluso, equiparable a la gran depresión de los años treinta. Sin embargo, ésta no se limita a ser una crisis de carácter meramente económico, y más bien se trata de una crisis aún multidimensional mucho peor, justo porque en ésta se articulan tres crisis: el colapso del capitalismo neoliberal y su respectiva pérdida de legitimidad político-social; la cuarta gran crisis del capitalismo mundial; y la grave crisis ecológica mundializada. Por ello, la actual crisis anuncia el despliegue de impactos de magnitudes inéditas en la historia de la humanidad (Arizmendi, 2009). El colapso del sistema neoliberal se expresa fundamentalmente en dos modos: la crisis alimentaria mundial y en la mundialización de la pobreza. Con la aplicación del modelo neoliberal desde la década de los ochenta, la polarización económico-social en América Latina ha alcanzado una medida dramática porque los derechos humanos y económicos dejaron de considerarse garantías inalienables y su cumplimiento depende del (cada vez más) adelgazado presupuesto estatal. Esto ha generado el debilitamiento de la función pública dirigida a garantizar los derechos económicos, sociales, laborales, culturales y ambientales.

Nuestra región lidera un ranking mundial de inequidad que fue acentuado en las últimas décadas por las “democracias excluyentes”, las cuales conciben a las democracias como un mecanismo de selección de gobernantes que administran el sistema político bajo criterios de mercado aprovechando el sostén pasivo de la ciudadanos (Katz, 2007, economista de la Universidad de Buenos Aires, Argentina).

En este contexto, pensar los principios (igualdad y libertad) y el ejercicio de la democracia exige no aislar la dimensión económica de las cuestiones políticas relacionadas con las demandas sociales. De lo contrario, estaremos evadiendo los problemas de fondo:

¿Es efectivamente posible hacer valer los principios de igualdad y libertad bajo las actuales condiciones de profunda e indignante desigualdad?

¿Hasta qué punto, con las experiencias de democracia participativa, estamos democratizando la sociedad en una perspectiva antisistémica, o hasta dónde estamos relegitimando, reciclando el Estado capitalista para que mantenga su dominio por otros medios? (González, 2007).

Evidentemente, el ejercicio integral de la ciudadanía no puede construirse únicamente sobre la base de conquistas inmediatas. Postergar las mejoras sociales esperando asegurar primero la vigencia de derechos civiles o políticos, impide avances significativos en todos los terrenos. Por supuesto, es mejor para los sectores populares vivir en sistemas políticos pos-dictatoriales donde poseen mayores posibilidades de participación política, pero la disyuntiva entre dictadura y democracia se mistifica cuando se plantea como una implacable polaridad que no reconoce los rasgos estrictamente formales o abiertamente autoritarios que pueden operar en los sistemas políticos que se autodefinen como democráticos.

El descontento social generado por la degradación de los niveles de vida impulsó a sectores populares a la movilización y la articulación de acciones políticas para satisfacer necesidades sociales inmediatas y reducir la inequidad, favoreciendo el desarrollo de una visión participativa de la democracia, la intervención activa de la población y la implementación de formas de gestión directa local.

Esto ha generado un fuerte movimiento teórico y práctico en la perspectiva de recuperar espacios de democracia de participación directa. Como afirma González (2007, miembro del Polo Democrático Alternativo de Colombia), la búsqueda de alternativas ha recorrido caminos que van desde la complementación de la democracia representativa, hasta los intentos de profundizar y superar la democracia liberal burguesa, incluida la construcción de ciudadanía colectiva con una mirada de derechos humanos.

Por ello, es pertinente analizar las transformaciones que están experimentando el espacio público local y las variadas formas de gestión colectiva, y desde ahí, las concepciones de gobernabilidad, gobernanza y democracia, sin ignorar la estrecha relación que reside entre estos aspectos. De esta manera, el presente cuaderno es un esfuerzo por adentrarse, indagar, entender y (en cierta medida) explicar las dinámicas sociales, ambivalencias, avances, límites, contradicciones y desafíos que operan sobre y detrás de las diversas iniciativas de gestión local que se han registrado en Latinoamérica.

Con la intención de esbozar algunas líneas generales que nos ayuden a entender lo mejor posible la complejidad del fenómeno de la innovación local, el cuaderno inicia con la presentación, realizada por Carol Hernández, del Observatorio Latinoamericano de la Innovación Pública Local. Este estudio destaca la función del Observatorio como un centro que gestiona y capitaliza el conocimiento sobre el fenómeno de la innovación en la gestión pública local en América Latina, a través de la recopilación, estudio y difusión de prácticas innovadoras o “buenas prácticas” que cada uno de los 16 socios que integran el Observatorio (instituciones que representan a 6 países latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) reconocen como las “mejores prácticas” en sus respectivos países. El objetivo principal del Observatorio radica en generar un proceso de gestión del conocimiento que aproveche de manera compartida la amplia información recopilada y los conocimientos producidos y acumulados por los diferentes programas a través de sus bases de datos, publicaciones, procesos de evaluación, entre otros; y ponerlos a disposición de los diferentes actores públicos y de la sociedad civil para favorecer procesos de aprendizaje institucional y social a diferentes niveles y aplicables por distintas vías.

En segundo lugar, para continuar con la introducción al fenómeno de la gestión local, se presenta la lectura que llevó a cabo Dionisio Zabaleta sobre el libro Innovación Local en América Latina, coordinado por Enrique Cabrero y Ady Carrera. Según Zabaleta, los autores del libro realizan una revisión rigurosa de las principales tendencias de innovación y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que se han observado en gobiernos locales de México, Brasil, Argentina y Chile, tomando como plataforma del trabajo de investigación, el banco de datos del Observatorio Latinoamericano de la Innovación Pública Local, el cual se alimenta de experiencias recopiladas por los programas de reconocimiento de iniciativas de innovación en la gestión pública local de cada uno de estos países.

El libro está dividido en cuatro secciones. La primera está integrada por los capítulos escritos por Enrique Cabrero y Peter Spink. La interpretación de Cabrero afirma que durante las tres décadas más recientes, ha surgido y crecido el fenómeno de la innovación local en varios países latinoamericanos, sin embargo, reconoce que existen dos dilemas centrales en medio de este proceso. Por un lado, las experiencias innovadoras, hasta ahora y en su mayoría, poseen un carácter efectivo pero efímero, y por otro, padecen también de una relativa desconexión de las políticas y programas institucionales impulsados desde esferas más amplias (estatal, regional y nacional). Cabrero explica cómo esta condición resulta ambivalente en el desarrollo de la innovación pública local, ya que simultáneamente funciona como su límite y como su fundamento.

Spink explica que las diferentes visiones sobre innovación local que permean nuestro subcontinente, están íntimamente influidas por una serie de transformaciones políticas que ha experimentado cada país. Por lo tanto, cada experiencia, iniciativa o programa innovadores deben entenderse en su propio contexto y no son susceptibles de ser utilizadas como instrumentos de generación de mejores prácticas, porque se corre el riesgo de limitar la capacidad emprendedora e innovadora de cada iniciativa. Se trata, entonces, de que sirvan como un campo fértil para el nacimiento de futuras iniciativas que seguramente partirán de criterios diferentes pero con claras líneas de innovación gubernamental.

De acuerdo con Zabaleta, la segunda sección nos habla de la exploración que hacen Alicia Ziccardi, Gonzalo Delamaza y David Arellano, en el terreno conceptual y metodológico, para analizar el papel de la participación ciudadana en los espacios locales como una necesidad creciente para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, estructurando procesos participativos de múltiples envergaduras (ya sea para legitimar decisiones institucionales o como estrategia de fortalecimiento del ejercicio de ciudadanía).

En la tercera sección del libro, Joan Subirats y Marie Kennedy nos muestran un contraste panorámico entre las experiencias latinoamericanas de innovación local y aquellas gestadas en ciudades europeas y estadounidenses. Subrayan que, más allá de las diferencias sociales, económicas y territoriales de cada región o país, la necesidad de implementar acciones tendientes a atenuar la lógica de exclusión social es el fundamento que atraviesa a las experiencias innovadoras sin importar su ubicación geográfica. Además, Kennedy coloca sobre la mesa de discusión una propuesta de planeación participativa basada en el desarrollo comunitario, la cual fue implementada con éxito en un municipio del estado de Tlaxcala (México) y en Boston (EUA).

Posteriormente, Zabaleta analiza las catorce experiencias descritas en la última sección del libro y extrae algunas lecciones. Analiza qué papel juegan en el desarrollo y en el sostenimiento de las experiencias de innovación local: a) el liderazgo y la capacidad de los gobiernos locales para tejer relaciones entre diversos actores sociales de tal forma que pueda armar una estrategia con el mayor nivel de acuerdo posible para neutralizar conflictos y favorecer la coordinación entre dichos actores; b) la movilización social; c) la articulación de las esferas público-privado-sociales; d) el impacto real de los beneficios de los programas o iniciativas; y e) la creación de mecanismos de regulación; entre otros aspectos.

En tercer lugar, buscando adentrarnos en materia sobre el funcionamiento concreto de los programas que integran el Observatorio Latinoamericano de Innovación Pública Local, Claudia Rivera plasma los resultados de la entrevista realizada a Jacqueline I. Machado Brigagão, colaboradora del Programa de Gestión Pública y Ciudadanía en Brasil. En la entrevista son explorados aspectos como el nacimiento, principios, operación, metodología, estado actual y perspectivas del programa, así como su relación con el Observatorio. Además, la conversación con Machado permite indagar cuáles son algunas de las condiciones sociales e institucionales que favorecen la emergencia de experiencias innovadoras de gestión pública local, advirtiendo que no se debe generalizar en este sentido, ya que se corre el riesgo de anular la complejidad, lecciones y riqueza propias de cada experiencia, y desde aquí, cuestiona la idea de “buenas prácticas” como aquello que es susceptible de replicarse en otros lugares de un modo inalterado.

La entrevista nos arroja luces sobre cómo se ejerce la ciudadanía en un país tan complejo como Brasil. Por otra parte, de manera panorámica, se destacan los aportes más comunes que pueden identificarse en las experiencias que participaron en el programa de premiación. Y muestra algunos de los obstáculos que regularmente enfrentan las comunidades indígenas para implementar programas o iniciativas de gestión local dada la compleja relación que guardan con el Estado en su calidad de gobiernos sub-nacionales con organización social y cosmovisión distintas. En el caso de Brasil, el neoliberalismo ha significado llevar al extremo la polarización carencia-privilegio y la exclusión socio-política de los sectores populares. En este contexto, las políticas sociales de afirmación de los derechos económicos sociales, contra el privilegio, constituyen un avance democrático histórico en Brasil.

Continuando con la línea de análisis sobre los programas de gestión local, pero enfocándonos concretamente en el caso de México, José Reynaldo Barbarín hace un análisis del Premio de Gobierno y Gestión Local. Revisa los antecedentes, aspectos metodológicos, criterios de evaluación, principios y objetivos de este programa de premiación, dirigido por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). Dicho programa fue creado para incentivar la construcción de iniciativas locales de participación ciudadana y prácticas de gobernanza que apunten a mejorar la calidad de vida de la población; y para fomentar su institucionalización como políticas públicas. De acuerdo con Barbarín, las prácticas innovadoras emergen y funcionan en un contexto de poca profesionalización del servicio público local que dificulta su continuidad. Desde la perspectiva de Barbarín, en los últimos años en México los gobiernos locales han cobrado mayor importancia como un espacio de gobierno clave para satisfacer las necesidades ciudadanas más inmediatas. Así, el autor considera esto como reflejo de un proceso de democratización en el país, en este sentido, la implementación de prácticas innovadoras de gobierno se convierten en un factor estratégico que puede optimizar los recursos escasos y maximizar los impactos positivos mejorando las condiciones de vida de la sociedad.

A pesar del surgimiento de esta oleada de experiencias de gestión colectiva en coordinación con la administración pública, la mayoría de los promotores de la democracia participativa buscan impulsar la participación de los sectores populares exclusivamente en la definición de políticas públicas que se ciñan al ámbito local, pero no consideran como una prioridad que dicha participación penetre en las decisiones vinculadas a los terrenos económico, político, y ecológico, a nivel nacional e internacional. Las grandes decisiones en estas materias son definidas en las instancias tradicionales (presidencia, parlamento de la democracia representativa liberal). Generalmente, las mayores expectativas de la democracia participativa se depositan en las experiencias de gestión local, pero existen pocas iniciativas exitosas emprendidas desde gobiernos nacionales. Incluso, en los casos de municipios o ciudades gobernados por corrientes políticas de izquierda que eventualmente incentivan una mayor participación ciudadana, este proceso no está libre de avances, promesas, obstáculos y contradicciones.

En ese sentido, es pertinente hablar de Gobernanza democrática y participación ciudadana en el Distrito Federal 2002-2008. Por ello, Dionisio Zabaleta hace un balance señalando los avances y los retos que se abrieron con la reforma política que tuvo lugar en el Distrito Federal (D.F.) en 1996, ya que antes de ésta, las autoridades de la capital mexicana eran directamente designadas por el Presidente de la República, y los habitantes estaban impedidos de elegir al Jefe de Gobierno y a los Jefes Delegacionales a través del voto popular. La peculiaridad de la figura jurídica, política, administrativa y económica del D.F. hace que su relación con el Gobierno Federal se mantenga en una permanente ambivalencia: por un lado, hay dimensiones de colaboración y, por otro lado, relaciones de conflicto.

La reforma política permitió que el gobierno capitalino y los delegados adquieran un mayor control y poder sobre el ejercicio de la administración pública, pero contradictoriamente, esto no revirtió radicalmente los límites en sus capacidades de autonomía en la definición del presupuesto y de la política de seguridad pública. Dicha ambivalencia, explica Zabaleta, se expresa también en la relación entre las Jefaturas Delegacionales y el Gobierno del D.F., ya que éstas pueden establecer una estrecha colaboración con el gobierno central, opinar y proponer sobre la definición del presupuesto y programas delegacionales, pero sin gozar de un poder de decisión determinante en el diseño e implementación de políticas públicas realmente autónomas dentro de su unidad territorial.

La legitimidad democrática emanada de la elección libre y directa de las autoridades de la ciudad; el activismo político que caracteriza a la sociedad capitalina; y el reconocimiento que hace el propio gobierno capitalino sobre la participación ciudadana como un principio estratégico de la organización y operación de la administración pública son características de este proceso. Y en este marco, Zabaleta hace también un balance crítico sobre la Ley de Participación Ciudadana aprobada en 2004 en el D.F., contrastando la normatividad con la realidad de las experiencias innovadoras que fueron registradas en el programa del Premio Gobierno y Gestión Local en las delegaciones políticas del D.F. De esta manera, por medio de la revisión fina de las experiencias, logra identificar interesantes patrones de interacción gobierno-sociedad; cuestionar y reflexionar sobre cuál es el grado efectivo y activo de construcción de espacios de participación ciudadana que tiendan a consolidar una nueva forma de gobernanza democrática en el DF.

Como ejemplo de lo anterior, Zabaleta continua con el abordaje de la experiencia del Proyecto Unesco-Xochimilco (PUX), en la Ciudad de México, para hacer un análisis crítico de este caso concreto que refleja claramente la compleja ambivalencia que se juega en la construcción de espacios de gobernanza democrática y autónoma a nivel delegacional en el DF. El autor analiza el contexto, los antecedentes, los problemas, la implementación y los resultados del proyecto, el cual nació en 2002 con la intención de diseñar un plan de manejo multidimensional (económico, social, territorial, ambiental y valor histórico-cultural) para la Zona Patrimonio de la Humanidad comprendida entre las delegaciones Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta (ubicadas en el sur de la Ciudad de México). Resulta una experiencia interesante debido a que tejió una red de colaboración entre la Jefatura Delegacional y el gobierno central, las organizaciones sociales (locales e internacionales), universidades, instituciones como la Unesco y grupos privados. También analiza los alcances y límites que caracterizaron las diferentes formas de participación ciudadana que fueron activadas (encuestas, consejo consultivo, talleres gremiales, representaciones de asociaciones civiles, etc.) que a su vez, influyeron de manera importante en los menguados resultados que arrojó el PUX.

Sin embargo, es cierto que también existen comunidades ávidas de reorganizar radicalmente las estructuras sociales y productivas, y de aquí, el espacio a través de la gestión colectiva, así como influir decisivamente en las políticas públicas que mejoren su nivel de vida. El siguiente caso es una muestra de ello.

Carol Hernández analiza la experiencia del Programa de Agricultura Urbana en el municipio de Rosario, Argentina, implementado desde 2002 como una política pública del gobierno municipal que retoma una iniciativa ciudadana. El programa promueve desde la década de los noventa, nuevas formas de producción y consumo solidario para proteger la seguridad alimentaria de las familias más pobres a través de la creación de huertas urbanas orgánicas y comunitarias dirigidas al autoconsumo. En el marco de la profunda crisis económica de aquel momento, este novedoso modelo económico se convirtió en una necesidad y encontró eco en buena parte de la sociedad rosariana. Pero lo interesante es que este modelo logró sobrevivir al periodo de la crisis y consolidarse justo porque está construido sobre un profundo sentido político: producir alimentos para mejorar la calidad de vida de los sectores históricamente marginados, reestructurar las relaciones y formas de producción, intercambio y consumo. Su objetivo no es la obtención del lucro, sino la conformación de una economía más solidaria. Y la potencialización del espacio local como espacio estratégico de gobierno desde donde se proyectan y ejecutan, por medio de nuevas alianzas sociales, modelos de desarrollo autosustentables. Y la revalorización de las estructuras de gobierno como herramientas en la construcción de una gobernanza democrática.

Esta experiencia resulta interesante porque en ella también convergen las acciones de múltiples actores: organismos de cooperación internacional como la ONU, universidades, el gobierno federal y organizaciones sociales locales. Esta iniciativa ha producido diversas y profundas transformaciones en la condición femenina respecto al trabajo y a la organización social; en la formación de una conciencia social radical sobre la ecología y el consumo; y en el impulso de una participación sumamente activa y directa en la construcción de modelos alternativos de desarrollo social.

Nótese que esta experiencia nos permite identificar una concepción novedosa sobre el modo de producción agrícola ecológico como una cuestión central desde la cual se pretende reestructurar de los patrones de consumo, producción, y las formas de relaciones sociales. Así, aparece como un tema relativamente nuevo en la agenda de creación de experiencias de gestión pública local.

Regresando al argumento inicial de la presente ficha, la crisis ecológica mundializada plantea la necesidad de concientizar sobre los graves riesgos que enfrentan todas las formas de vida existentes en el planeta, cuestionar las causas fundamentales que han generado esta situación límite, y en consecuencia, crear prácticas colectivas que apunten a detener este proceso de degradación ecológica.

En estas condiciones, es necesario presentar la ficha con la que Hernández cierra el cuaderno. La autora escribe sobre el caso de la Captura y aprovechamiento de rellenos sanitarios en el municipio de Aguascalientes, Aguascalientes, México. Se trata de la experiencia de un proyecto dirigido a resolver un problema ecológico propio de las ciudades. En los años noventa, en el municipio de Aguascalientes (capital del estado que lleva el mismo nombre) se hizo inmanejable el problema de saturación de los rellenos sanitarios en los que la población de la ciudad vertía sus desechos. Entonces, el gobierno local ante sus limitaciones económicas y tecnológicas, exploró la posibilidad de participar en uno de los proyectos desarrollados por los Mecanismos de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto (MDL) como una alternativa de obtener financiamiento para resolver el problema de la creciente producción de basura. En 2005, a través de la transferencia de los llamados “bonos de carbono”, este gobierno local estableció un acuerdo con una empresa británica dedicada a operar dispositivos de captura y uso productivo de las emisiones de gas metano, por un periodo de diez años. La autora analiza el carácter complejo y novedoso de esta experiencia en el marco de lo que considera una nueva rama de la economía que cabría llamar “mercado verde”. Sin embargo, este mecanismo parece arrastrar “viejos” patrones de las relaciones de asimetría y dependencia entre países subdesarrollados y países industrializados, ya que el mercado de bonos de carbono es un mecanismo que no resuelve el problema de la crisis ecológica y más bien, prolonga la relación de dominio sobre la naturaleza y las asimetrías entre países.

En este contexto, Hernández advierte sobre la posible re-edición de los impactos negativos que han desencadenado este tipo de políticas en las economías latinoamericanas y sobre las mediaciones que el espacio público local debería construir en el terreno de la participación social, para producir impactos positivos en la construcción de una conciencia social ecológica. Y simultáneamente, transformar realmente las políticas públicas en materia de medioambiente para superar la visión parcial y de corto plazo, que generalmente inunda la concepción sobre la naturaleza.

Finalmente, bosquejando una respuesta a la pregunta planteada al inicio del cuaderno, podemos decir que la construcción de un poder popular por medio de experiencias de democracia directa con poder de decisión, puede mostrar nuevos caminos de aprendizaje para avanzar en la disminución de la desigualdad social, económica y política. Entendido esto, la institucionalización (estatal y desde la democracia representativa liberal) de las prácticas de gestión local puede ser una mediación transitoria para darle continuidad a dichas experiencias, pero no es el único camino posible, y probablemente, tampoco sea el mejor para desarrollar las capacidades organizativas y políticas del sujeto social.

Bibliografía y enlaces en Internet:

• Arizmendi, Luis. “La especificidad histórica de la crisis mundial contemporánea”, en Mundo Siglo XXI, no. 17, verano de 2009. CIECAS-IPN, México, pp. 29-44.

• Chaui, Marilena. “Cultura e democracia”, en Crítica y Emancipación, año I, no. 1 junio de 2008. CLACSO, Argentina, pp. 53-76.

• González, Fermín. “Democracia directa y poder dual. Caminos para reconstruir el metabolismo entre naturaleza y sociedad”, en Contexto Latinoamericano, no. 4/ julio-septiembre de 2007. Ocean Sur. Colombia, pp. 51-70.

• Katz, Claudio. “Interpretaciones de la democracia en América Latina”, en Contexto Latinoamericano, no. 6/ octubre-diciembre de 2007. Ocean Sur. Colombia, pp. 51-69.