Actas del encuentro de Pachacamac (Lima) del 15 al 17 de febrero de 2009

Por Thomas Mouriès ¹⁷

La diversidad de las fuentes de legitimidad del poder en la región andino-amazónica

Los términos del debate

Hoy en día las Américas¹ están atravesadas por una ola multicultural² que impregna progresivamente las estructuras políticas de diferentes países. En América del Sur, por ejemplo, la presión conjugada de las minorías nacionales y de las instituciones multilaterales³ ha llevado a que en las constituciones políticas de varios países se reconozcan derechos específicos para las poblaciones denominadas indígenas o autóctonas⁴ y, en consecuencia, a revisar los criterios que definen la nación, la democracia y la ciudadanía.

De este modo, en los últimos años, la región andino-amazónica ha presentado evoluciones políticas que parecen abrir la posibilidad de nuevas modalidades de gobernanza: en Bolivia por ejemplo, a comienzos del año 2009 se adoptó una nueva Constitución nacional que concede derechos –hasta entonces inéditos– a los indígenas. Asimismo, en Ecuador, se adoptó una nueva Constitución en el año 2008 con contenido innovador (plurinacionalidad estatal, derechos de la naturaleza, etc.) En Perú, los indígenas de la Amazonía presionan –sin que esté ausente la violencia– al Ejecutivo para que implemente espacios de negociación, haciendo valer una pluralidad étnica y cultural que hasta entonces era invisible en la escena política. Con respecto a Colombia, este país ha mostrado ser pionero en estos asuntos, con una constitución que reconocía desde 1991 amplios derechos a las minorías nacionales. No obstante, la situación política interna no ha permitido una aplicación satisfactoria de estas disposiciones y ha favorecido medidas de seguridad que relegan a un segundo plano los asuntos interculturales.

Si un poder instituido, en el marco formal de su ejercicio –lo que llamamos la legalidad–, no tiene en cuenta los valores compartidos en un determinado momento y en un territorio dado, no puede sentar la legitimidad de un Estado. Éste debe garantizar, no sólo la conformidad de sus prácticas con la legalidad, sino también la conformidad de la propia legalidad con los valores y las expectativas expresadas por los actores (población, sociedad civil organizada, sector privado, etc.). Este es el sentido pleno de las asambleas constituyentes⁵ ecuatoriana y boliviana, que han pretendido refundar un sistema político-legal en el que la población no se reconocía. Es también el caso de las protestas en la Amazonía peruana, donde los indígenas le exigen al Estado un reconocimiento que éste les ha negado históricamente. Un Estado que no logra articular de una manera unitaria la diversidad de los valores y de los intereses que se expresan sobre su territorio pierde también su legitimidad para gobernar, sea cual fuese su conformidad con la legalidad vigente. Y cuando la legalidad pierde en legitimidad –dicho de otra manera, cuando el poder instituido y el sistema institucional que lo sostiene ya no logran la adhesión popular–, generalmente ésta se impone por la fuerza para acallar cualquier oposición6, o es repensada o refundada con la finalidad de que la forma y las prácticas del poder puedan ser reajustadas con respecto a las expectativas y los valores de la población.

A través de los procesos políticos de la región se observan expresiones de los potenciales desfases entre la legalidad y la legitimidad del Estado –dicho de otra manera, entre su conformidad exclusivamente con los procedimientos legales y con el sistema institucional vigente– y el consentimiento de una población cuyos valores, prácticas y expectativas son al mismo tiempo diversos y evolutivos. Este desfase, esta separación entre la legalidad y la legitimidad del poder, proporciona una preciosa herramienta de lectura de las motivaciones y del sentido de las reformas en curso en estos países.

Hasta el momento sólo nos hemos referido al Estado, sin embargo, el poder no puede ejercerse en este único nivel: se negocia en diferentes niveles de gobernanza. El problema de la articulación entre legalidad y legitimidad de los poderes sólo adquiere toda su amplitud en el cruce de varios niveles, desde el local hasta el mundial. A escala regional, por ejemplo, es importante tener en consideración el déficit de legitimidad de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en su incapacidad para prevenir o para regular los conflictos abiertos entre sus países miembros: el de los años 1990, entre Ecuador y Perú; en el año 2008, entre Colombia y Ecuador; y, más recientemente, entre Venezuela (que se ha retirado recientemente de la CAN) y Colombia. Asimismo, a nivel local, la región presenta importantes crisis de legitimidad que se expresan, por ejemplo, en ciertas reivindicaciones separatistas, como en Bolivia donde el departamento de Santa Cruz reclama su autonomía. Por ende, la legitimidad del poder requiere ser construida a través de un esfuerzo de articulación de los diferentes niveles de gobernanza que, de hecho, ya están imbricados.

Sin embargo, es cierto que el Estado sigue siendo la entidad de referencia cuando se trata de pensar en el poder en la subregión, lo que lleva a menudo a limitar las situaciones de desfase entre legalidad y legitimidad a una conflictividad entre los territorios y el Estado, entre lo local y lo nacional. Es una manera de camuflar algunos retos profundos de estos conflictos.

Los cuatro países aquí evocados tienen, en efecto, sistemas institucionales fuertemente centralizados y el poder ha pertenecido durante mucho tiempo a oligarquías de tradición autoritaria, herederas en diferentes grados de las estructuras coloniales. El modelo de poder sólo comenzó a evolucionar de manera decisiva con los procesos de democratización en la década de 1980. Hasta entonces, los cambios de gobierno se alternaban entre golpes de Estado y elecciones con sufragio restringido y luego universal⁷. Los gobiernos de turno hacen buena alianza con prácticas tales como el clientelismo y la corrupción, de manera que las poblaciones no tienen confianza en sus instituciones ni en sus dirigentes. Con respecto a los regímenes constitucionales, éstos le otorgan una importancia desmesurada al presidente de la República, haciendo que los dispositivos que deben garantizar la separación de los poderes sean inoperantes. Estos factores explican, entre otros, la inestabilidad de los regímenes presidenciales en la región. En Bolivia, por ejemplo, hubo 5 jefes de Estado en los cinco años que precedieron la elección de Evo Morales, y Ecuador ha tenido 9 entre los años 1996 y 2005.

Sin embargo, hoy en día las democracias de los países andino-amazónicos parecen encontrarse en un cruce de caminos. En Bolivia, Evo Morales ha sido, a fines del año 2005, el premier jefe de Estado indígena elegido en un país latinoamericano, y ello desde la primera vuelta con la mayoría absoluta (más del 53% de los votos). Este fenómeno es el resultado de un proceso de construcción de legitimidad que se ha nutrido de dinámicas sindicalistas locales (sobre todo el sindicato de los cultivadores de coca, sindicato del que proviene el actual presidente), en interacción con instituciones jurídicas nacionales que han mostrado su capacidad de adaptación a las realidades locales8 . En Perú y en Ecuador, como en Bolivia y en Colombia, los procesos participativos tienen cada vez más espacio e importancia en el seno de las comunidades locales y regionales. Una identidad política plural comienza a afirmarse, sobre todo gracias a la descentralización, a los presupuestos participativos, a las asambleas constituyentes y a los espacios de concertación y de diálogo en general⁹. Estas iniciativas hacen evidente la diversidad de los referentes culturales, de las referencias normativas y de los modos de acción política que están en juego.

De este modo, en estos países parece estar esbozándose una nueva configuración del poder, nutrida a partir de fuentes de legitimidad hasta entonces marginalizadas o simplemente invisibles. En efecto, los procesos de independencia sudamericanos, cuyo bicentenario celebramos, habían dejado el poder exclusivamente en manos de la oligarquía criolla, que se había apropiado de las estructuras institucionales centrales de las que los Estados denominados “modernos” son los herederos. Pero hoy en día está construyéndose un proceso de redistribución del poder. Para las poblaciones marginalizadas (los pobres en general, y los indígenas en particular), el reto consiste en entrar en la escena política tanto nacional como internacional, y en hacer valer sus derechos de ciudadanos y su voluntad de ser tomados en cuenta en el proyecto político nacional. Por consiguiente, las estructuras estatales comienzan a evolucionar notablemente.

En la medida en que las poblaciones locales marginalizadas acceden al espacio público nacional e internacional y se convierten en actores sociales reconocidos, es cada vez más evidente que hay una diversidad de fuentes de legitimidad del poder que el sistema institucional estatal nacional se ha empeñado en ignorar. Hoy en día, la expresión visible de esta diversidad no sólo es facilitada, sino también provocada por un contexto internacional que promueve el respeto de la diversidad cultural, como lo muestran la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los pueblos indígenas y tribales, ampliamente ratificada en Latinoamérica¹⁰ y, más recientemente la adopción, por una aplastante mayoría, de la Declaración sobre los derechos de los pueblos autóctonos en las Naciones Unidas. El contexto internacional favorece así la expresión de demandas locales, obligando a su vez a los Estados, hasta entonces indiferentes, a tomarlos en consideración: caso ejemplar de articulación de los niveles de gobernanza en la construcción de una legitimidad del poder nutrida a partir de una mayor diversidad de fuentes y de actores.

En todo caso, estos son signos de una evolución en profundidad de los sistemas políticos en la región, los cuales, a pesar de llevar un sello de “democráticos”, no hacían valer la diversidad étnica y cultural que se expresa en sus territorios. Asimismo, la región andina se presenta como un laboratorio de observación privilegiado en un recorrido de estudio sobre la legitimidad del poder, pues se encuentra en un momento crítico de su evolución hacia la toma en cuenta de la pluralidad cultural, social, normativa y política.

Los aportes del Coloquio

Los artículos aquí recogidos, en ocasión del Coloquio de Pachacamac, han permitido poner de manifiesto dos factores característicos de la región: la importancia de los territorios –lo local se presenta como el nivel a partir del que se expresan, a veces contra el Estado, nuevas fuentes de legitimidad del poder; y el lugar concedido a las prácticas y a las necesidades ordinarias de servicios (seguridad, educación, infraestructuras, etc.), tan pertinentes, o acaso más aún, para comprender la legitimación de ciertas formas de poder que la explicación por la adhesión a una ideología política.

En primer lugar, la primacía de lo local: a nuestro colega senegalés, Assane Mbaye¹¹, le pareció revelador que a lo largo de las exposiciones y de los debates del Coloquio, el Estado sólo apareciera en negativo, como si su función se limitara a encarnar una adversidad, una exterioridad, contra la que un tipo de legitimidad determinada tenía que desplegar estrategias de evitación o de enfrentamiento.

En efecto, los testimonios y análisis han convergido hacia la identificación de actores que afirman su legitimidad contra el poder instituido, siendo éste considerado desde el inicio si no como ilegítimo, por lo menos como sufriendo de un déficit crónico de legitimidad. El caso particular de Bolivia, ya citado, es edificante a este respecto.

El Perú, por el contrario, parece presentar la imagen de un ejecutivo que se aplica en deslegitimar a las poblaciones indígenas locales. Estas últimas siguen padeciendo políticas discriminatorias que a veces reflejan una forma específica de racismo, no puntual, pero manifiestamente endémica, heredera de las prácticas coloniales, en un país donde la “nación” ha sido construida por la oligarquía criolla dándole la espalda a las poblaciones autóctonas. Un presidente del Congreso peruano, institución democrática “representativa” por excelencia, trató de explicar del siguiente modo su oposición a un referéndum nacional, comparando a los autóctonos con los animales: “¡no les vas a ir a preguntar a las llamas y a las vicuñas sobre el TLC [Tratado de libre comercio con los Estados Unidos]!”¹². Dicha posición permite que el Estado polarice el debate entre dos facciones opuestas; una que se ubicaría del lado de la “modernidad” y de la “civilización” y la otra, del lado de la “tradición” y de una forma de “salvajismo primitivo”¹³.

Además, la estructura institucional centralizadora de Perú opone una inercia considerable al deseo cada vez más firme de redistribución de los poderes por parte de los gobiernos regionales y de las comunidades locales, indígenas y campesinas. También se asiste a una configuración en la que el nivel nacional juega como factor de exclusión y no de articulación, y donde lo local deviene el lugar donde se afirma una legitimidad alternativa, competidora, que cuestiona la del Estado y, por consiguiente, entra en conflicto con la legalidad vigente.

El nivel local es el espacio privilegiado de emergencia de las legitimidades, y la escala parece jugar aquí un rol más decisivo y más complejo que lo que pudieran expresar las nociones de costumbre, de tradición y de modernidad. En efecto, cuando las poblaciones y organizaciones locales construyen su oposición a ciertas políticas nacionales recurriendo a los instrumentos del derecho internacional, del activismo político transfronterizo y de la acción asociativa, se dan en redes transnacionales y adoptan resueltamente las herramientas más “modernas” de la esfera política. Por consiguiente, sería ilusorio pretender comprender una costumbre –y con mayor razón una “tradición”– independientemente de las múltiples mediaciones necesarias para su expresión política –quejas interpuestas ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)¹⁴ o recursos a las estrategias de presión de una ONG internacional, por ejemplo. Del mismo modo, lo local se convierte en el lugar por excelencia donde se inician los procesos de articulación entre distintos niveles de gobernanza y de hibridación de normas, por el entrelazamiento que se lleva a cabo entre diversas fuentes de acción política– ONGs, comunidades campesinas e indígenas, instituciones internacionales, sin olvidar al Estado que sigue siendo un actor central.

De esta manera, en los procesos de legitimación llevados a cabo a nivel local, a la ideología y a sus diversas formas (causa militante, partido político, religión, etc.) se mezclan diversas tácticas y estrategias de poder (presiones, negociaciones, concertaciones, etc.). A modo de ejemplo citemos, en desorden y en diferentes planos, los casos de los presupuestos participativos (Perú) o de las asambleas constituyentes municipales¹⁵ (Colombia), pero también aquellos de las legislaciones, ya citadas, favorables a las poblaciones indígenas. En todo ello hay instituciones que abren nuevas posibilidades de expresión a actores hasta entonces marginalizados y sin voz, cuyas vidas sólo tenían ínfimas posibilidades de afirmarse más allá de su localidad restringida y cuyas prácticas encuentran actualmente una oportunidad, no sólo de desarrollarse a otras escalas, sino también de tener un peso en las reglas del juego político, económico y social.

Asimismo, el ejemplo de la legitimidad “práctica” de los actores armados en Colombia muestra bien cómo las prácticas se articulan más con las oportunidades materiales que con los discursos ideológicos¹⁶: los campesinos de los territorios ocupados por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) no apoyan a estas últimas por ser neo marxistas, sino porque los actores armados les garantizan los servicios de base en su cercanía (seguridad, arbitrajes, mediación social, etc.), cosa que el Estado no realiza en estos territorios. Aquí, la satisfacción de las necesidades materiales cuenta más que el factor ideológico y constituye el principal vector de articulación de una diversidad de fuentes de legitimidad, entre las cuales una forma de pragmatismo, estrechamente ligada a las condiciones de la vida cotidiana.

Siguiendo el despliegue de acciones específicas, poniendo de relieve la originalidad de las situaciones locales y nacionales, y circulando entre diferentes niveles de gobernanza, diferentes actores, diferentes retos, los artículos a continuación presentan en detalle la manera como evolucionan las relaciones de poder en la región andino-amazónica, y la manera como cambian y se llevan a cabo los procesos de legitimación que las fundan.

Notas

¹: Nos referimos a las Américas en plural para designar el conjunto del continente en su diversidad, ya que se suele emplear América para referirse a los Estados Unidos.

²: Este término alude al esfuerzo político por garantizar derechos diferenciados y una coexistencia armoniosa de una diversidad de referentes culturales (étnicos, religiosos, etc.) en un territorio determinado.

³: En particular, las Naciones Unidas y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

⁴: La apelación difiere según las regiones, pero encontramos una continuidad en la definición de aquellos a los que se denomina indígenas, autóctonos, nativos, aborígenes y tribales. En un artículo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Anne Deruyttere, jefa de la Unidad de los pueblos indígenas y del desarrollo comunitario, señala: « A lo largo de los años, un consenso internacional ha tomado forma acerca de la definición de las poblaciones indígenas gracias a textos jurídicos preparados por organizaciones tales como la Organización Internacional del Trabajo, la Organización de Estados Americanos y las Naciones Unidas. Estos convenios internacionales definen a las poblaciones indígenas como descendientes de los primeros habitantes de una región geográfica, antes de su colonización, que han mantenido algunas o todas sus características lingüísticas, culturales y organizacionales. »

 

⁵: Las asambleas constituyentes son los procesos a través de los cuales un gobierno designa y/o llama a elecciones para elegir a los representantes acreditados para elaborar una nueva constitución política nacional.

⁶: « De este modo, no habiéndose podido lograr que lo justo fuese fuerte, se ha hecho que lo fuerte sea justo. » (Blaise Pascal, Pensamientos, Br. 298)

⁷: Con excepción de Colombia, cuyo recorrido democrático ha sido históricamente menos accidentado, por lo menos a nivel institucional.

⁸: Interacción que Carlos Derpic muestra bien en su contribución al final de la primera parte de esta publicación. Por ejemplo la validación, promovida por la Constitución, de las sanciones relativas al derecho consuetudinario en las comunidades locales, ilustra la voluntad de un pluralismo judicial en el país y, por consiguiente, el reconocimiento de modos de legitimación territorialmente diferenciados.

⁹: En Perú desde el año 2000 se han venido implementado una serie de espacios de diálogo y de concertación, como por ejemplo la Mesa de concertación para la lucha contra la pobreza (MCLCP) o el Acuerdo Nacional. No obstante, estos órganos no tienen un rol vinculante y son consultivos. En Colombia, tal como lo analiza Fernando Sarmiento en su artículo, las Asambleas constituyentes territoriales son otro ejemplo de procesos concertados que, a pesar de su carácter no vinculante, producen efectos políticos tangibles, en particular en la resolución de conflictos.

 

¹⁰: Ratificada en el año 991 por Bolivia y Colombia, en 1994 por Perú y en 1998 por Ecuador.

¹¹: Jurista senegalés, profesor en la Universidad Cheikh Anta Diop de Dakar (Senegal) y miembro de la Alianza para refundar la gobernanza en África (ARGA). ARGA es socio del IRG en la organización del capítulo africano del Recorrido internacional de reflexión y de debate sobre la gobernanza.

¹²: Frase pronunciada en el año 2006 por Antero Flores Aráoz, presidente del Congreso peruano durante el gobierno de Alejandro Toledo.

¹³: Leer al respecto el artículo de Carlos Soria.

¹⁴: El IRG ha comenzado a realizar estudios sobre estos temas desde el año 2010, en particular con respecto al pluralismo normativo en el seno de la Corte interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y de la Corte Penal Internacional para Ruanda (TPIR).

¹⁵: Contrariamente a las asambleas constituyentes nacionales citadas más arriba para los casos de Ecuador y Bolivia, las asambleas constituyentes municipales colombianas no son convocadas por el poder instituido sino organizadas por la sociedad civil con el fin de ofrecer alternativas a los procedimientos políticos formales, a través de procesos de concertación y de diálogo más o menos informales y legalmente no vinculantes.

¹⁶: Leer al respecto el artículo de Ingrid Bolívar.

¹⁷: Investigador asociado del IRG. Ex co-responsable del programa latinoamericano del IRG. Máster en ciencias políticas y candidato a doctorado en antropología.