Actes de la rencontre Pachacamac (Lima) du 15-17 février 2009

Introduction générale par Thomas Mouriès

La diversité des sources de légitimité du pouvoir dans la région andino-amazonienne

Les termes du débat

Les Amériques¹ sont aujourd’hui traversées par une vague multuculturaliste² qui imprègne progressivement les structures politiques de différents pays. En Amérique du Sud, par exemple, la pression conjuguée des minorités nationales et des institutions multilatérales³ a conduit, dans les constitutions politiques de plusieurs pays, à la reconnaissance de droits spécifiques aux populations dites indigènes ou autochtones⁴ et à revoir, par voie de conséquence, les critères définissant la nation, la démocratie et la citoyenneté.

La région andino-amazonienne a ainsi connu ces dernières années des évolutions politiques qui semblent ouvrir la possibilité de nouvelles modalités de gouvernance : en Bolivie, fut adoptée début 2009 une nouvelle Constitution nationale accordant aux indigènes des droits jusque-là inédits. En Équateur aussi, une nouvelle Constitution au contenu innovant (plurinationalité de l’État, droits de la nature, etc.) a été adoptée en 2008. Au Pérou, les indigènes de l’Amazonie poussent, non sans violence, le gouvernement à aménager des espaces de négociation faisant droit à une pluralité ethnique et culturelle jusque-là invisible sur la scène politique. Quant à la Colombie, elle s’est révélée pionnière sur ces questions avec une constitution qui reconnaissait dès 1991 des droits étendus aux minorités nationales. La situation politique interne n’a pas permis cependant une application satisfaisante de ces dispositions, favorisant des mesures sécuritaires qui relèguent les questions interculturelles au second plan.

Si un pouvoir institué, dans le cadre formalisé de son exercice – ce que nous appelons la légalité –, ne tient pas compte des valeurs partagées à un moment et sur un territoire donnés, il ne peut asseoir la légitimité d’un État. Celui-ci doit s’assurer, non seulement de la conformité de ses pratiques à la légalité, mais aussi de la conformité de la légalité elle-même avec les valeurs et les attentes exprimées par les acteurs (populations locales, société civile organisée, secteur privé, etc.). C’est tout le sens des assemblées constituantes⁵ équatorienne et bolivienne, qui ont visé à refonder un système politico-légal dans lequel la population ne se reconnaissait pas. C’est le cas aussi des protestations en Amazonie péruvienne, où les indigènes exigent de l’État une reconnaissance que celui-ci leur a historiquement niée. Un État qui ne parvient pas à articuler dans une forme d’unité la diversité des valeurs et des intérêts qui s’expriment sur son territoire, perd aussi, quelle que soit sa conformité avec la légalité en vigueur, sa légitimité à gouverner. Et quand la légalité perd en légitimité – autrement dit, quand le pouvoir institué et le système institutionnel qui le soutient ne remportent plus l’adhésion populaire –, elle est, en règle générale, soit imposée par la force pour faire taire toute opposition⁶, soit repensée et refondée afin que la forme et les pratiques du pouvoir puissent être réajustées face aux attentes et aux valeurs de la population.

À travers les processus politiques de la région se lisent ainsi autant d’expressions des décalages potentiels entre la légalité et la légitimité de l’État, autrement dit, entre sa seule conformité aux procédures légales et au système institutionnel en vigueur, et le consentement d’une population dont les valeurs, les pratiques et les attentes sont à la fois diverses et évolutives. Ce décalage, cet écart entre la légalité et la légitimité du pouvoir, offre une précieuse clé de lecture des motivations et du sens des réformes en cours dans ces pays.

Mais nous n’avons jusqu’ici parlé que de l’État, alors que le pouvoir ne peut être exercé à ce seul niveau : il se négocie à plusieurs échelles de gouvernance. Le problème de l’articulation entre légalité et légitimité des pouvoirs ne prend toute son ampleur qu’à la croisée de plusieurs niveaux, du local au mondial. À l’échelle régionale, par exemple, il est important de prendre acte du déficit de légitimité de la Communauté Andine des Nations (CAN) dans son incapacité à prévenir ou à réguler les conflits ouverts entre ses pays membres : celui, dans les années 1990, entre l’Équateur et le Pérou ; en 2008, entre la Colombie et l’Équateur ; et, plus récemment, entre le Venezuela (qui s’est récemment retiré de la CAN) et la Colombie. À l’échelon local également, la région connaît d’importantes crises de légitimité. Elles s’expriment par exemple dans certaines revendications séparatistes, comme en Bolivie où le département de Santa Cruz demande à être autonome. La légitimité du pouvoir a besoin d’être construite à travers un effort d’articulation des différentes échelles de gouvernance, lesquelles, dans la pratique, sont déjà imbriquées.

Il est vrai cependant que l’État reste encore l’entité de référence quand il s’agit de penser le pouvoir dans la sous-région, ce qui conduit souvent à réduire les situations de décalage entre légalité et légitimité à une conflictualité entre les territoires et l’État, entre le local et le national. C’est une manière de masquer certains enjeux profonds de ces conflits.

Les quatre pays évoqués ici ont, en effet, des systèmes institutionnels fortement centralisés, et le pouvoir a longtemps appartenu à des oligarchies de tradition autoritaire, héritières, à des degrés variables, des structures coloniales. Le modèle de pouvoir n’a commencé à évoluer de manière décisive qu’avec les processus de démocratisation des années 1980. Jusque-là, les changements de gouvernement alternaient entre coups d’État et élections au suffrage censitaire puis universel⁷. Les gouvernements en place font bon ménage avec des pratiques comme le clientélisme et la corruption, si bien que les populations ne font pas confiance à leurs institutions ni à leurs dirigeants. Quant aux régimes constitutionnels, ils donnent au président de la République une importance démesurée, rendant inopérants les dispositifs censés garantir la séparation des pouvoirs. Ces facteurs expliquent, parmi d’autres, l’instabilité des régimes présidentiels dans la région. La Bolivie a ainsi vu se succéder cinq chefs d’État dans les cinq années ayant précédé l’élection d’Evo Morales, et l’Équateur en a connu neuf entre 1996 et 2005.

Cependant, les démocraties des pays andino-amazoniens semblent se trouver aujourd’hui à une croisée des chemins. En Bolivie, Evo Morales a été, fin 2005, le premier chef d’Etat indigène élu à la tête d’un pays latino-américain, et cela dès le premier tour avec la majorité absolue (plus de 53% des voix). Ce phénomène est le résultat d’un processus de contruction de légitimité qui s’est nourri des dynamiques syndicalistes locales (notamment le syndicat des cultivateurs de coca, dont est issu l’actuel président), en interaction avec des institutions juridiques nationales qui ont montré leur capacité d’adaptation aux réalités locales⁸. Au Pérou, en Équateur, en Bolivie et en Colombie, les processus participatifs prennent de plus en plus de place et d’importance au sein des communautés locales et régionales. Une identité politique plurielle commence à s’affirmer, notamment grâce à la décentralisation, aux budgets participatifs, aux assemblées constituantes et à la mise en place de différents espaces de concertation et de dialogue ad hoc⁹. Ces initiatives rendent manifeste la diversité des appartenances culturelles, des références normatives et des modes d’action politique en jeu.

Une nouvelle configuration du pouvoir semble ainsi en train de se dessiner dans ces pays, nourrie à des sources de légitimité jusque-là marginalisées ou simplement invisibles. Les processus d’indépendance sud-américains, dont nous fêtons le bicentenaire, avaient laissé le pouvoir aux mains de la seule oligarchie créole, laquelle s’était appropriée des structures institutionnelles centrales dont les États dits « modernes » sont les héritiers. Mais un processus de redistribution du pouvoir est aujourd’hui à l’œuvre. L’enjeu consiste, pour les populations marginalisées (les pauvres en général, et les indigènes en particulier), à entrer sur la scène politique tant nationale qu’internationale, et à y faire valoir leurs droits de citoyens et leur volonté d’être pris en compte dans le projet politique national. Les structures de l’État commencent par conséquent à évoluer notablement.

Il devient de plus en plus manifeste, à mesure que des populations locales marginalisées accèdent à l’espace public national et international et y deviennent des acteurs reconnus, qu’il existe une diversité de sources de légitimité du pouvoir que le système institutionnel de l’État national s’est employé à ignorer. L’expression visible de cette diversité est aujourd’hui non seulement facilitée, mais bel et bien suscitée par un contexte international qui promeut le respect de la diversité culturelle, comme le montrent la Convention 169 de l’Organisation internationale du Travail (OIT) relative aux peuples indigènes et tribaux, largement ratifiée en Amérique latine¹⁰, et, plus récemment, l’adoption à une écrasante majorité aux Nations Unies de la Déclaration sur les droits des peuples autochtones. Le contexte international favorise ainsi l’expression de demandes locales, obligeant en retour des États jusque-là plutôt indifférents à les prendre en considération : cas exemplaire d’articulation des échelles de gouvernance dans la construction d’une légitimité du pouvoir nourrie d’une plus grande diversité de sources et d’acteurs.

Ce sont là autant de signes d’une évolution en profondeur des systèmes politiques dans la région, lesquels, bien que labellisés « démocratiques », ne faisaient guère droit à la diversité ethnique et culturelle qui s’exprime sur leurs territoires. Aussi la région andine apparaît-elle comme un laboratoire d’observation privilégié dans un parcours d’étude sur la légitimité du pouvoir, car elle se trouve à un moment critique de son évolution vers la prise en compte de la pluralité culturelle, sociale, normative et politique de ses territoires.

Les apports du Colloque

Les articles recueillis ici, à l’occasion du Colloque de Pachacamac, ont permis de mettre en évidence deux facteurs caractéristiques de la région : l’importance des territoires – le local apparaissant comme l’échelon à partir duquel s’expriment, parfois contre l’État, de nouvelles sources de légitimité du pouvoir ; et la place accordée aux pratiques et aux besoins ordinaires de services (sécurité, éducation, infrastructures, etc.) dans la légitimation d’incarnations alternatives, et parfois illégales, du pouvoir. Ce dernier aspect relègue au second plan l’explication par l’adhésion à une cause idéologique¹¹.

D’abord, donc, le primat du local : il est apparu révélateur à notre collègue sénégalais, Assane Mbaye¹², que, tout au long des exposés et des débats du Colloque, l’État n’apparaisse jamais qu’en négatif, comme si sa fonction se limitait à incarner une adversité, une extériorité, ce contre quoi un type de légitimité donné devait déployer des stratégies de contournement ou d’affrontement.

Les témoignages et analyses ont convergé vers l’identification d’acteurs qui affirment leur légitimité contre le pouvoir institué, celui-ci étant considéré d’emblée, sinon comme illégitime, du moins comme souffrant d’un déficit chronique de légitimité. Le cas particulier de la Bolivie, déjà cité, est sur ce point édifiant.

Le Pérou, au contraire, paraît offrir l’image d’un exécutif qui s’emploie à délégitimer les populations indigènes locales, qu’elles soient andines ou amazoniennes. Ces populations continuent de subir des politiques discriminatoires reflétant parfois une forme spécifique de racisme, non pas ponctuelle mais manifestement endémique, héritière des pratiques coloniales dans un pays où la « nation » a été construite par l’oligarchie créole en tournant le dos aux populations autochtones. Un président du Congrès péruvien, institution démocratique « représentative » par excellence, a ainsi pu expliquer son opposition à un référendum national en comparant les autochtones à des animaux : « Vous n’allez quand même pas demander leur avis à des lamas sur un traité de libre-échange ! »¹³. Une telle position permet à l’État de polariser le pays entre deux factions opposées, l’une qui se rangerait du côté de la « modernité » et de la « civilisation », l’autre du côté de la « tradition » et d’une forme de « sauvagerie primitive »¹⁴.

De plus, la structure institutionnelle centralisatrice du Pérou oppose une inertie considérable au désir de plus en plus affirmé de redistribution des pouvoirs de la part des gouvernements régionaux et des communautés locales, indigènes et paysannes. Aussi assiste-t-on à une configuration où le pouvoir national joue comme facteur d’exclusion et non d’articulation, et où le local devient le lieu où s’affirme une légitimité alternative, concurrente, qui remet en question celle de l’État et, par conséquent, entre en conflit avec la légalité en vigueur.

Par son enracinement dans le vécu quotidien des populations, l’échelon local est un lieu privilégié d’émergence des légitimités, et l’échelle semble jouer ici un rôle plus décisif, plus complexe aussi, que ce que les notions de coutume, de tradition et de modernité voudraient exprimer. En effet, quand les populations et organisations locales construisent leur opposition à certaines politiques nationales par le recours aux instruments du droit international, de l’activisme politique transfrontalier et de l’action associative, elles s’inscrivent dans des réseaux transnationaux et adoptent résolument les outils les plus « modernes » de la sphère politique. Il serait par conséquent illusoire de prétendre saisir une coutume – et a fortiori une « tradition » – indépendamment des multiples médiations « modernes » nécessaires à leur expression politique – plaintes déposées à la Cour Inter-Américaine des Droits de l’Homme (CIDH)15 ou recours aux stratégies de pression d’une ONG internationale, par exemple. Il est par conséquent nécessaire de reconnaître le local, non comme cet espace où survivraient des traditions inchangées, mais comme le lieu où s’amorcent des processus d’articulation d’échelles de gouvernance et d’hybridation de normes, par le nouage qui s’y opère entre diverses sources d’action politique – ONG, communautés paysannes et indigènes, institutions internationales, sans oublier l’État qui reste un acteur central.

À l’idéologie et à ses diverses formes (cause militante, parti politique, religion, etc.) se mêlent ainsi, dans les processus de légitimation à l’œuvre au niveau local, diverses tactiques et stratégies de pouvoir (pressions, négociations, concertations, etc.). En guise d’illustration citons les cas des budgets participatifs (Pérou) ou des assemblées constituantes municipales¹⁶ (Colombie), mais aussi ceux des législations favorables aux populations autochtones qui, dans les quatre pays, ont été conquises de haute lutte. Il y a là des institutions qui ouvrent des nouvelles possibilités d’expression à des acteurs jusque-là marginalisés et sans voix, dont les vies n’avaient que d’infimes chances de s’affirmer au-delà de leur localité restreinte, et dont les pratiques, aujourd’hui, trouvent une opportunité non seulement de se développer à d’autres échelles, mais aussi de peser sur les règles du jeu politique, économique et social.

L’exemple de la légitimité « pratique » des acteurs armés en Colombie montre bien, également, comment les pratiques s’articulent davantage aux opportunités matérielles qu’aux discours idéologiques¹⁷ : les paysans des territoires occupés par les Forces armées révolutionnaires des Colombie (FARC) ne les soutiennent pas parce qu’ils adhéreraient au néo-marxisme de ces derniers, mais parce que les acteurs armés assurent auprès d’eux des services de base (sécurité, arbitrages, médiation sociale, etc.) que l’État ne remplit pas dans ces territoires. La satisfaction des besoins matériels l’emporte ici sur le facteur idéologique et constitue le vecteur principal d’articulation d’une diversité de sources de légitimité, parmi lesquelles un pragmatisme de survie, indissociable des conditions matérielles de la vie quotidienne.

Les articles qui suivent montrent dans le détail – suivant le déploiement d’actions spécifiques, décrivant l’originalité des situations locales et nationales, assurant un va-et-vient entre les différentes échelles de gouvernance, les différents acteurs, les différents enjeux – la manière dont évoluent les rapports de pouvoir et dont s’infléchissent et s’accomplissent les processus de légitimation qui les fondent dans la région andino-amazonienne.

Notes

¹: L’Amérique désignant dans l’usage les États-Unis, on parle des « Amériques » au pluriel pour désigner l’ensemble du continent dans sa diversité.

²: Ce terme renvoie à l’effort politique d’assurer des droits différenciés et une coexistence harmonieuse d’une diversité d’appartenances culturelles (ethniques, religieuses, etc.) sur un territoire donné.

³: En particulier les Nations Unies et la Cour interaméricaine des droits de l’homme (CIDH).

⁴: L’appellation diffère selon les régions mais nous trouvons une continuité dans la définition de ceux qu’on appelle indigènes, autochtones, natifs, aborigènes et tribaux. Dans un article de la Banque inter-américaine de développement (BID), Anne Deruyttere, chef de l’Unité des peuples indigènes et du développement communautaire, écrit : « Au fil des ans, un consensus international sur la définition des populations indigènes a pris forme grâce à des textes juridiques préparés par des organisations comme l’Organisation internationale du travail, l’Organisation des Etats américains et les Nations Unies. Ces conventions internationales définissent les populations indigènes comme étant les descendants des premiers habitants d’une région géographique avant sa colonisation qui ont maintenu certaines ou toutes leurs caractéristiques linguistiques, culturelles et organisationnelles. »

⁵: Les assemblées constituantes sont les processus par lesquels un gouvernement désigne et/ou appelle à élire des représentants mandatés pour élaborer une nouvelle constitution politique nationale.

⁶: Phénomène qu’exprime cette pensée bien connue de Blaise Pascal : « Et ainsi, n’ayant pu faire que ce qui est juste fût fort, on a fait que ce qui est fort fût juste. » (Pensées, Br. 298)

⁷: À l’exception toutefois de la Colombie dont le parcours démocratique est historiquement moins accidenté, du moins au niveau institutionnel.

⁸: Interaction que montre bien la contribution de Carlos Derpic à la fin de la première partie de cet ouvrage. Par exemple, la validation, promue par la Constitution, de sanctions relevant du droit coutumier local, illustre la volonté d’un pluralisme judiciaire dans le pays, et par conséquent la reconnaissance de modes de légitimation territorialement différenciés.

⁹: Au Pérou, une série d’espaces de dialogue et de concertation ont été mis en place depuis le début des années 2000, comme par exemple la Table de concertation pour la lutte contre la pauvreté (MCLCP) ou l’Accord National. Ces organes n’ont pas cependant un rôle contraignant et restent consultatifs. En Colombie, comme l’analyse Fernando Sarmiento dans la deuxième partie de cet ouvrage, les Assemblées constituantes territoriales sont un autre exemple de processus concertés qui, malgré leur caractère non contraignant, produisent des effets politiques tangibles, en particulier dans la résolution de conflits.

¹⁰: Ratifiée en 1991 par la Bolivie et la Colombie, en 1994 par le Pérou et en 1998 par l’Équateur.

¹¹: Ainsi le montre, dans la première partie de cet ouvrage, l’analyse d’Ingrid Bolivar sur les rapports entre populations rurales et groupes armés colombiens.

¹²: Juriste, professeur à l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Sénégal) et membre de l’Alliance pour refonder la gouvernance en Afrique (ARGA). L’ARGA est le partenaire de l’IRG dans l’organisation du volet africain du Parcours international de réflexion et de débat sur la gouvernance.

¹³: Mots prononcés en 2006 par Antero Flores Aráoz, président du Congrès péruvien sous le gouvernement d’Alejandro Toledo.

¹⁴: Lire à ce sujet l’article de Carlos Soria dans la troisième partie de cet ouvrage.

¹⁵: L’IRG a commencé a lancer des études sur ces sujets depuis 2010, en particulier concernant le pluralisme normatif au sein de la Cour inter-américaine des droits de l’homme (CIDH) et de la Cour pénale internationale pour le Rwanda (TPIR).

¹⁶: Contrairement aux assemblées constituantes nationales citées plus haut dans les cas de l’Équateur et la Bolivie, les assemblées constituantes municipales colombiennes ne sont pas convoquées par le pouvoir institué mais sont organisées par la société civile afin d’offrir, par des processus de concertation et de dialogue plus ou moins informels et légalement non contraignants, des alternatives aux procédures politiques formelles.

¹⁷: Lire à ce sujet l’article d’Ingrid Bolivar.