Cuando llega a nosotros la idea de colaborar con el Foro Latinoamericano para la Gobernanza, nos preguntamos cuál sería el tema más representativo, que pudiera ser una puerta de entrada al tratamiento del problema en Chile.

La discusión sólo nos condujo a una dirección, en nuestra experiencia en la escuela en Chile no habíamos oído hablar del concepto gobernanza, nunca aprendimos qué es ser un ciudadano, o no lo recordábamos.

La gobernanza demanda, para su desarrollo algunas condiciones básicas. Según Mayntz (2001), estas son:

1. Un poder distribuido en la sociedad, de la mano con una sociedad y un Estado con un carácter democrático y con voluntad para la gobernanza.

2. La disposición y administración de recursos y los mecanismos para que su utilización sea transparente.

3. La existencia de una sociedad civil fuerte y organizada. La existencia de una sociedad civil fuerte, enmarcada en los derechos individuales no garantiza, por si mismo, el desarrollo de la gobernanza, sin embargo es condición de ella la igualdad ante la ley, el respeto de los derechos compartidos, y la organización social con funciones especializadas, a fin de representar los intereses socioeconómicos de todos, de manera autónoma con respecto de los poderes establecidos.

4. Un fuerte compromiso cívico y un considerable nivel educativo. La gobernanza requiere de la implicación de los actores sociales en los proyectos de bienestar común, ésta debe surgir de un sistema educativo de calidad y equitativo. La escuela debe inculcar y fomentar la conciencia cívica, la generación de ideas y la discusión. “La participación ciudadana es característica de las democracias jóvenes y fuertes, como la española y la italiana. En ellas, la sociedad reclama con fundamentos, presiona, genera foros de participación y logra influir en las decisiones del Estado” (Mayntz, 2001. PP: 4).

En América Latina, la existencia de un Estado paternalista, derivado de las carencias económicas, la exclusión y de una cultura que lo permite, limita los espacios de discusión, y los reduce a los grupos que no son representativos de la mayoría.

La consecución de estas condiciones para el desarrollo de la gobernanza es difícil, en nuestros países es casi inexistente en su conjunto.

Es por ello que quisimos explorar cuál era hoy, el estado de la situación. Han pasado años desde que fuimos a la escuela, muchas cosas han cambiado, la más paradigmática de ellas, la reforma educacional emprendida por los gobiernos de la Concertación de Partidos para la Democracia, coalición gobernante desde acabada la dictadura en 1990.

Las primeras interrogantes que surgen son el punto inicial de esta investigación: ¿es una prioridad la generación de ciudadanía en la escuela?, ¿existe una educación para la gobernanza?, nos cuestionamos también si en Chile están dadas las condiciones para el desarrollo de la gobernanza.

Para contextualizar, la ficha “La reforma educacional en Chile: logros, proyectos y estancamientos”, describe los cambios más relevantes introducidos por los gobiernos democráticos post-dictadura al sistema. Necesitábamos saber a qué se refiere específicamente la reforma que pretende modernizar la educación para adaptarla a las nuevas necesidades impuestas por el mundo actual.

Uno de los cambios de fondo que introduce esta reforma es el traslado de la importancia que tradicionalmente se le atribuía a la enseñanza, al proceso de aprendizaje. Es innegable que para que haya aprendizaje debe haber enseñanza, sin embargo, el énfasis se mueve al aprendizaje del estudiante. Se desprenden una serie de medidas basadas en dotar de mayor autonomía al alumnado, de establecer relaciones más horizontales en el aula y de involucrar de mejor manera a todos los actores en el proceso educativo.

De esa revisión, consideramos que uno de los puntos fundamentales de esta política es el que se refiere a la relación que se establece entre el profesor y el alumno y cómo se lleva a cabo la práctica docente en un nuevo modelo de orden constructivista. En “El lenguaje en la reforma educacional en Chile” se exploran el tipo de comunicaciones y los modelos que predominan en la escuela.

Pero también resultaba necesario conocer si el formar ciudadanos es un objetivo de estas políticas, para ello en la ficha “Educación cívica y formación de ciudadanía en alumnos de enseñanza media, las apuestas de la reforma educacional chilena” es posible observar las transformaciones hechas a la materia y cómo se ha intentado hacer de éste un tema transversal.

Hemos querido conocer, más allá de los aspectos cuantitativos, y la implementación de políticas, las opiniones y realidades de distintos actores que participan en este proceso y que darán cuenta de cuánto esta colaborando el sistema educativo al desarrollo de la gobernanza. Conversamos con el Presidente del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, con profesores, alumnos y el Presidente del Colegio de Profesores de Chile, para indagar cuáles son los problemas más urgentes que presenta la educación y el balance de las medidas implementadas, a más de diez años de su inicio.

Resulta imprescindible, por la importancia que cobrará más adelante, señalar un aspecto fundamental en la realidad chilena, la desigualdad. En el 2007 Chile se encontraba en el lugar 17 en la distribución de ingresos, siendo Namibia el nº1, con la distribución más desigual y Dinamarca el nº 122 con la distribución más igualitaria en el mundo. En términos simples, el 10% más rico del país se lleva el 45.6% del PIB. No puede obviarse este dato cuando hablamos de una educación con equidad, que disminuya las diferencias y que genere movilidad social.

Logros de la Reforma

En Chile, el tema de la educación ha sido una bandera de lucha de los últimos gobiernos, mostrándose cifras importantes de avance. La evolución histórica de la cobertura educacional en Chile muestra un incremento, desde un 95% en educación básica en 1980 a un 99,4% en el 2003. Para la educación media, de un 65% a un 92,6% durante el mismo período. En la educación superior, de un 11% a un 37,5% y en la educación preescolar, de un 12% a un 35,1%. (Marcel y Tokman, 2005)

El gasto en educación se ha incrementado en términos del PIB, de un 3,8% en 1990 a un 7,1% en el 2003, revelando la importancia atribuida a la educación por los gobiernos de la Concertación, quizás sea éste el mayor logro de la reforma, devolver el valor esencial de la educación en las políticas públicas.

Según la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), al comparar los resultados de los estudiantes chilenos con sus pares latinoamericanos, ellos obtienen en la escala general, en ciencias y lectura, un promedio significativamente superior. Esto significa una mejora en relación a los resultados anteriores, sin embargo, la envergadura de los cambios planteados y de la inversión realizada no se ha visto reflejada completamente en los resultados.

Deudas de la Reforma

Hemos constatado que la educación cívica en Chile es una materia absolutamente secundaria, a la que se le ha impreso un carácter transversal, en los últimos años, pero que se encuentra entrampada en las trabas culturales de nuestra sociedad y en la realidad material del sistema educativo.

Para generar una ciudadanía más autónoma y crítica, se han implementado cambios en los currículos, siendo uno de los más visibles, la introducción de los objetivos transversales. Estos se refieren al desarrollo de aptitudes, capacidades y algunos conocimientos necesarios para la vida actual, integrando la computación, los valores democráticos, la tolerancia, el trabajo en equipo y el diálogo, entre otros. Estos objetivos se encuentran implícita y explícitamente en la mayoría de las asignaturas, ya sea en sus contenidos como en sus procedimientos.

Como primer punto, con estos cambios, se les exige a los profesores que cambien su relación vertical con los alumnos, que los escuchen más, que los ayuden a encontrar las respuestas, que incentiven la duda, que propugnen la discusión, que integren las nuevas tecnologías, que aprovechen las ventajas de la sociedad de la información. Pues, la experiencia muestra que se está iniciando un cambio, pero que hasta hoy este modelo constructivista del proceso sigue siendo impuesto desde las normas y no está impreso en la cultura de la escuela.

Permanece la verticalidad en el aula, quizás como muestra de un país que aún no se sacude de un pasado autoritario y que sigue rehuyendo el conflicto. La dictadura en Chile, con su máquina de la violencia acabó con casi toda forma de participación social, diezmó sindicatos, juntas de vecinos, partidos políticos y toda forma de organización que representara las bases de la sociedad. Chile, después de 17 años de democracia ha reconstruido sus instituciones, pero aún persisten rasgos marcados de autoritarismo. Nuestra sociedad aún vive bajo la Constitución creada bajo el gobierno de Pinochet, y si bien se han hecho cambios, nuestro sistema electoral no permite la representación de las minorías, el sistema presidencialista hace al poder ejecutivo omnipotente y a pesar de los importantes avances en derechos humanos, nuestro sistema judicial sigue buscando excusas para amnistiar los crímenes de lesa humanidad cometidos en dictadura.

Estos resabios autoritarios, constituyen parte de nuestra cotidianeidad y no pueden sino condicionar la manera en que nos relacionamos desde el fuero más privado hasta el más público. La docencia y los docentes no pueden estar ajenos a ello, porque se han criado y reproducido en un ambiente violento y jerárquico que, si bien ha ido evolucionando, mantiene una enorme inercia.

La reforma ha querido generar un cambio desde las instituciones hacia la cultura, y probablemente sea la manera de hacerlo, pero no podemos dejar de mencionar que este giro debió establecer los instrumentos que permitieran empoderar a los profesores para esta nueva realidad. Hoy estamos en un momento intermedio, en el que las instituciones están hechas para funcionar de cierta manera y sus personas lo hacen de otra, totalmente contraria. Así, la actividad docente se llena de frustración y desesperanza para una generación de profesionales que fueron formados con anterioridad.

Otro punto común en nuestra observación es la predominancia de la realidad material del sistema educativo por sobre los principios y objetivos que mueven la reforma. La participación en clases, los objetivos transversales pasan a segundo plano cuando hay que cumplir con un programa establecido, cuando hay que alcanzar metas en cuanto a calificaciones y a funciones administrativas. En la práctica la docencia se limita a “pasar las materias” en el año académico.

Así también, a pesar de las mejoras en las condiciones laborales, la docencia en Chile sigue siendo considerada una profesión de segunda clase, un trabajo estable, pero en el que no se puede aspirar a mucho. En nuestras universidades, los puntajes de admisión para estudiar pedagogía son bajos, raramente son la primera opción de los estudiantes.

Si Chile busca mejorar la calidad de su educación, necesariamente debe revisar las condiciones de sus profesores, para que ésta vuelva a ser una profesión preciada y admirada, como lo fue antes de la dictadura.

Estos dos temas de conflicto ralentizan el desarrollo de la gobernanza en Chile, porque son parte de una institucionalidad que aún se resiste a la participación y la inclusión.

Como un oasis en la sociedad chilena, en mayo del 2006 cerca de 100 mil estudiantes de todo Chile (los llamados pingüinos) paralizaron sus actividades y organizaron asambleas de discusión para negociar con el gobierno mejoras a la educación. El país se convulsionó y observó expectante cómo, unos jóvenes que no superaban los 17 años ponían en jaque al gobierno con una movilización pacífica, concebida especialmente para no dar lugar a la violencia. Como resultado de ello se han realizado cambios a la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), promulgada durante los últimos días de gobierno de Pinochet y que consagraba el derecho a la libertad de enseñanza, por sobre el derecho a la educación.

Los jóvenes, en este caso debieron organizarse por fuera del sistema institucionalizado para ejercer presión sobre este punto. Rara vez en Chile un movimiento de base, organizado íntegramente al margen del poder ha logrado cambiar la agenda política y generar cambios de magnitud.

El gran desafío: la equidad.

Gobierno y oposición se han puesto de acuerdo para derogar la LOCE, para establecer una nueva normativa que asegure la calidad de la educación. Este acuerdo fue publicitado ampliamente como histórico, sin embargo, de nuestras conversaciones con los entrevistados, hemos podido rescatar un punto clave y olvidado por la vorágine mediática: ninguna de las medidas tomadas está dirigida a propiciar la equidad en el sistema. Así, mientras es factible que nuestra educación mejore, los alumnos más pobres seguirán viviendo la brecha en relación a los más ricos.

La promesa de movilidad social y de equidad sigue incumplida, y resulta aún más doloroso, porque Chile ha tenido en los últimos años una buena tasa de crecimiento, y porque el cobre, nuestra principal exportación, alcanzó durante el 2007 un precio histórico que elevó el PIB per cápita de US$ 4.315 en el 2002 a cerca de US$ 8.330 dólares este año (fuente:www.dipres.cl)

Este es, quizás, el punto más importante surgido de la observación, tanto por la unanimidad encontrada en todos los entrevistados, como por la fuerza que reviste este fenómeno en Chile.

La educación debiera disminuir las injusticias sociales presentes en el resto de la sociedad, para ello, según las opiniones recogidas, deben crearse mecanismos de discriminación positiva, no es de justicia dar a todos lo mismo, cuando unos han nacido con tanto y otros con tan poco.

En el caso de Chile, las escuelas públicas son administradas por las municipalidades locales y reciben financiamiento del Estado en base a la asistencia de alumnos. Pero también, se entregan dineros para que privados puedan sostener escuelas (llamadas públicas subvencionadas) en base a las mismas condiciones que las municipalidades.

El resultado de esta situación es una precariedad abismante en las zonas rurales, donde asisten tres o cuatro alumnos y donde la municipalidad tiene el deber de brindar educación a sus niños; mientras, en las ciudades con gran población, los particulares subvencionados tienen 45 alumnos por clase y por lo tanto reciben muchos más recursos. Esto no es sino la perpetuación de las diferencias y la condena al mundo rural a seguir en el círculo de la pobreza.

La equidad entonces, comienza a ser un sueño lejano, y los llamados a revertirlo no muestran señas de una voluntad de cambio.

En palabras de Juan Eduardo García-Huidobro, presidente del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, las diferencias sociales reproducidas por la escuela están siendo caldo de cultivo para una sociedad frustrada y violenta. La injusticia social genera rabia, odio, acaba con la empatía, baja la productividad del país y principalmente, disminuye la cohesión social. Resulta importante enfatizar en la problemática de la equidad, porque daña las relaciones sociales, porque aunque se intenten todos los esfuerzos por crear mecanismos de participación, o por democratizar el país, siempre habrá tensión mientras exista este grado de disparidad. Esto no es otra cosa que violencia estructural, anclada en los cimientos de Chile, un tipo de violencia producida por un sistema político o económico, que actúa en desmedro de un colectivo.

Organizarse, ¿para qué?

El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano (PNUD) señala que “no se observan, en el ámbito de lo social, actores fuertes, capaces de desafiar y equilibrar las otras fuerzas en juego; es decir, no habría una sociedad civil poderosa. Ello, a pesar de que existen más de ochenta mil organizaciones (PNUD, 2000), y que actualmente el 55 % las personas declaran participar y tener una disposición favorable a la acción organizada”.

Sin embargo, en su informe del 2004 profundiza en el tema y concluye que “las personas no consideran que defender sus derechos, individual o colectivamente, sea una alternativa eficiente de acción ante una situación que se considera injusta. Es más, el 63% de los encuestados está de acuerdo con que el problema en Chile es que las personas no son capaces de exigir ellas mismas sus derechos” (Encuesta Nacional PNUD, 2004). Se requiere entonces un cambio cultural, en Chile existe una costumbre anquilosada de no “meter ruido”, de no “hacer escándalo”, como si defender los derechos fuera sinónimo de ello.

Después de 17 años de dictadura y 17 años de democracia, los chilenos aún no reconocemos el verdadero valor de la participación, no visualizamos la efectividad y el poder de la sociedad civil organizada. Sólo recordamos un tiempo, el de nuestros padres, en que era posible hacer cambios desde las bases de la sociedad, desde nuestras propias necesidades.

Conclusión

La reforma a la educación en Chile ha significado un avance importante respecto de la cobertura en todos los niveles del ciclo educativo. La inversión en educación ha sido la más alta de la historia en nuestro país y desde 2001 a la fecha se han notado algunos avances en las pruebas de medición de la calidad de la educación, sin embargo, estos no han sido sustanciales y no se relacionan con la magnitud de las inversiones realizadas.

Derivados de la reforma, existen cambios culturales en marcha, pero no hubo la previsión suficiente para dotar a los actores del proceso de las herramientas necesarias para este cambio. Así también, las condiciones laborales y estructurales en que se enseña no guardan relación con el reto planteado.

La educación, entonces tiene grandes desafíos, que emergen de la realidad educativa, pero por sobretodo, la democracia chilena enfrenta una gran batalla; se debe generar un punto de inflexión en la equidad en la educación y en nuestra sociedad en general, el aumento en el PIB debe ser una oportunidad en este sentido. Las desigualdades son insostenibles si el país pretende aumentar su desarrollo humano. Hoy, el sistema político y económico no genera las totales garantías de participación y equidad necesarias para el desarrollo de la gobernanza.