Fernando Sarmiento Santander ¹

Resumen

Las Asambleas constituyentes municipales en Colombia son una expresión particular de los procesos constituyentes que viven todas las sociedades, como ejercicio pleno del poder ciudadano en el establecimiento del orden del Estado y comunes a todas las democracias. Estos procesos municipales se establecen como formas de participación e incidencia en la definición de políticas públicas locales, de control de la gestión gubernamental o como mecanismos de organización y articulación social o de resistencia frente a la violencia. De una u otra forma, son respuesta a contextos específicos en los que se encuentran inmersas las distintas Asambleas. Tales contextos establecen por tanto un juego de relaciones entre los actores sociales, favorables o no a la creación de tales espacios de ejercicio ciudadano, juego en el que se expresa lo más profundo de los conflictos sociopolíticos de un territorio. Así, como lo plantea el artículo, los procesos de legitimidad del poder, y en particular de las políticas establecidas, responden en concreto a los niveles de relación establecidos entre los actores, en la forma de mayor o menor inclusión, solidaridad, credibilidad, reconocimiento, etc. Las relaciones son por tanto siempre variables, constituidas o desechas. De este modo, se afirma el carácter fáctico y contingente de la legitimidad, en tanto se trata de legitimidades encarnadas en actores en relación.

INTRODUCCION

En el proceso de instauración de las democracias en el mundo, las diversas sociedades han establecido, mediante asambleas, cartas constitucionales que recogen las directrices fundamentales respecto al modo como éstas quieren regirse. Estas cartas experimentan, con relativa frecuencia, sucesivas reformas, unas veces más sustanciales que otras, pero siempre poniendo en juego la voluntad de las sociedades implicadas. Es así que las asambleas constituyentes son un evento fundamental de las democracias, ampliamente reconocidas por los Estados existentes. Es común encontrar procesos constituyentes nacionales, como los más recientes adelantados en países latinoamericanos, como Ecuador y Bolivia, por ejemplo. Como una modalidad particular de estos procesos democratizadores, dados no en el plano de lo nacional, sino en el local, presentaremos aquí las Asambleas constituyentes municipales en Colombia.

Si bien estas Asambleas constituyentes municipales conforman espacios de participación ciudadana y de formación política para la incidencia en la administración de los gobiernos locales, nuestra atención se centra en que ellas mismas representan un lugar propicio para el análisis de los procesos de legitimación o deslegitimación entre los actores sociales, como una expresión de las formas de relación en el ejercicio o la búsqueda del poder.

De forma más específica, nos preguntamos por los procesos de integración y articulación de las fuentes de legitimidad. Esta pregunta la ubicaremos en un lugar muy específico del ejercicio de la política: el juego de las relaciones entre los actores sociales. Son estos actores, desde el papel político o social que representan, la fuente encarnada de la legitimidad. En otras palabras, la legitimidad es un proceso contingente y fáctico de configuración de las relaciones entre actores sociales. Los procesos de articulación y de integración de actores, o lo contrario, de desarticulación o desintegración, son expresiones concretas de los reconocimientos de legitimidad o no que se establecen en el fondo de las relaciones. La articulación entre actores o la integración de uno de ellos, da cuenta de los mayores o menores grados de reconocimiento, validación, credibilidad o solidaridad que los legitima. En estos procesos de articulación e integración, la legitimidad opera siempre en doble vía; en la forma de ser reconocido y en reconocer a quien me reconoce.

Es importante aclarar en este momento que por actores sociales, en un sentido amplio, entendemos el conjunto de personas, grupos, organizaciones e instituciones que interactúan en los ámbitos de lo social, lo político y lo económico y que conforman sistemas de relación específicos en ámbitos territoriales que le son propios, que pueden ir desde lo local, pasando por lo regional y nacional, hasta lo internacional.

La situación colombiana, que enmarca las experiencias de Asambleas constituyentes municipales que voy a presentar aquí, agrega a este juego de relaciones un factor determinante de las mismas: el contexto de conflicto armado prolongado. Tal conflicto armado implica a su vez profundas conflictividades políticas y sociales, que en su conjunto resultan ser a la postre un entrelazamiento de causalidades mutuas y circulares.² La configuración de las Asambleas, en sus formas organizativas, objetivos, acciones, e incluso en sus ámbitos territoriales de incidencia, responde a los contextos específicos determinados por las dinámicas del conflicto social y armado. En términos generales, este contexto conflictivo, tanto social como armado, siendo un escenario que agrega dificultad a los procesos de articulación e integración entre los actores, ofrece por lo mismo un interesante ámbito para el estudio y análisis de las relaciones entre actores en procesos sociales de larga duración.

Abordaremos tal temática presentando, inicialmente, una definición general de lo que son las Asambleas y los principales contextos en los que surgen, a fin de clarificar su especificidad en el marco de otros procesos constituyentes de carácter nacional que se han dado en América Latina. Paso seguido, describiremos los escenarios en los que las Asambleas disputan poder, mostrando algunos ejemplos de formas de relación establecidas entre actores; juego de mecanismos para la legitimación o deslegitimación en contextos concretos, que configuran la democracia local y expresan las representaciones que tales actores tienen del Estado. Concluiremos con la exposición de una serie de reflexiones en torno a lo que estas experiencias ciudadanas involucran y significan en la construcción de escenarios para el ejercicio de la ciudadanía y, en ello, para la formación de nuevos actores sociales y políticos para la conformación de la democracia y la construcción del Estado.

DEFINICION Y CONTEXTO DE LAS ASAMBLEAS CONSTITUYENTES MUNICIPALES

La definición de las Asambleas constituyentes municipales es algo que se debe hacer en relación con los contextos en los que emergen estas experiencias. La diversidad de sus configuraciones responde a la diversidad de los contextos en los que se encuentran. Presentaremos a continuación de forma sintética un conjunto de definiciones, producto de las respuestas que los mismos líderes de las Asambleas dieron a la pregunta ¿cómo se definen ustedes en tanto Asamblea constituyente?³

Se trata de cinco definiciones, relacionadas entre sí y que conforman una visión amplia de los alcances y matices de las Asambleas. A partir de estas definiciones propondremos una definición de conjunto de lo que se puede entender como Asambleas constituyentes municipales.

• Primero, como espacios de organización y articulación social. Ello responde a que estas iniciativas buscan el fortalecimiento de las estructuras sociales de base, su capacidad de acción y movilización.

• Segundo, como espacios de participación, concertación y mediación política. En este sentido, estas iniciativas afirman su carácter en el ejercicio de la ciudadanía, enfocando su quehacer a la transformación de estructuras políticas para la ampliación de la democracia.

• Tercero, como espacios para la gestión y control social de lo público. Es así que estas iniciativas han trabajado en la línea de la construcción y proposición de alternativas a las políticas de gobierno local, haciendo uso del derecho constitucional de participación ciudadana, en ejercicios tales como la planeación participativa o las veedurías ciudadanas.

• Cuarto, como espacios de formación e información ciudadana. Se trata así de lugares para la formación y transformación de cultura política, abordando la promoción de nuevos liderazgos sociales y políticos.⁴ Son a su vez canales de información a la ciudadanía, como factor esencial en los procesos formativos; se informa sobre medidas de gobierno, nuevas legislaciones, situaciones determinantes del quehacer, entre muchos otros aspectos.

• Quinto, como un espacio de resistencia civil y rechazo a la violencia. En este sentido, son iniciativas para la búsqueda de la paz, la reconciliación y la defensa de la vida. En tanto organización social, articulación de sectores y punto de confluencia entre instancias sociales y gubernamentales, las Asambleas se han configurado como espacios de resistencia a los actores de la guerra y la violencia.

Recogiendo los elementos expuestos, podemos definir que las Asambleas constituyentes municipales son procesos informales de participación política, impulsados en sus ámbitos territoriales por sectores sociales de diversa índole, que cuentan con estructuras organizativas y acciones enfocadas a incidir en los asuntos públicos, buscar la seguridad y la paz, promover la articulación y la formación ciudadana para el ejercicio y desarrollo de la democracia.⁵

Por su parte, tres escenarios claves han motivado la conformación de Asambleas: la crisis institucional y de gobernabilidad, las deficiencias en la calidad de vida y el conflicto armado. Se trata, claro está, de un contexto complejo, que ha acumulado a lo largo de décadas formas de hacer la política, de resolver los conflictos, de establecer relaciones sociales, de configurar e integrar regiones enteras, de distribuir los bienes y explotar los recursos, de comprender la cultura, etcétera.

• Primer escenario, la crisis institucional y de gobernabilidad. Los sectores sociales que percibieron esta situación e impulsaron la Asamblea, definieron tal crisis como la falta de legitimidad de las instituciones estatales, debido principalmente a que no representan al conjunto amplio de la población. Cuando las instituciones y los representantes no cumplen o promueven la integración y por el contrario excluyen de los asuntos públicos a la población, dificultando el ejercicio democrático, hacen que disminuya la credibilidad en las instituciones estatales. A esta situación se asocian los problemas de corrupción y anquilosamiento de las instituciones y de las maquinarias políticas tradicionales en el poder.

• Segundo escenario, las deficiencias en la calidad de vida de gran parte de las poblaciones. La percepción de esta deficiencia se relaciona con la precariedad en la infraestructura de los municipios. Aspectos como ausencia o mal manejo de servicios públicos, agua potable, electricidad, recolección de desechos; los bajos niveles de inversión en los sectores de la salud y la educación; los altos índices de desempleo y pobreza; la ausencia de una mayor conciencia institucional y social para la conservación del medio ambiente y la utilización de los recursos naturales.

• Tercer escenario, el conflicto armado. Además de las complejas implicaciones sociopolíticas y regionales del conflicto, relacionadas con los escenarios anteriormente presentados, preocupa ampliamente a las comunidades el deterioro de la seguridad a raíz de los enfrentamientos armados en la disputa por el control hegemónico de territorios estratégicos. La violación de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, expresados fatídicamente en asesinatos, desapariciones, desplazamientos, secuestros, entre otras consecuencias de la guerra, responsabilidad de los distintos actores armados implicados, hacen parte del problema de seguridad que viven las comunidades y que persiste tras los procesos de desmovilización de grupos paramilitares de derecha (grupos que no desmontaron sus estructuras operativas y de mando e incluso muchos permanecieron activos o se rearmaron) y la ofensiva militar de las fuerzas estatales contra la insurgencia armada (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y Ejército de Liberación Nacional, ELN).

LAS RELACIONES DE PODER: PROCESOS DE LEGITIMACION Y DESLEGITIMACION ENTRE ACTORES SOCIALES

Desde la perspectiva de la reflexión que estamos adelantando, los actores sociales ponen en práctica mecanismos⁶ a través de los cuales se legitiman o deslegitiman mutuamente, según favorezca o no a sus pretensiones de acceso o detención del poder; tales mecanismos se expresan en formas como integración, reconocimiento, articulación, solidaridad e incluso otras que se refieren al uso específico de la fuerza, como la violencia directa y la coacción.

Las Asambleas constituyentes municipales, en tanto ejercicios de participación política, se encuentran inmersas en una lucha por emanciparse de estructuras y prácticas del poder⁷ ostentado por actores dominantes de las relaciones y hegemónicos en los ámbitos territoriales. Cuando las Asambleas intentan o logran generar rupturas en tales estructuras o prácticas de poder, buscando abrir espacio al principio constitucional en el que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”,⁸ como poder soberano y constituyente, se ponen en evidencia las fisuras en las relaciones, las verdaderas motivaciones para establecer o romper alianzas o articulaciones con unos u otros actores. A tales búsquedas y diversas formas de relación subyacen modelos de Estado y de democracia que se ponen en juego y que resultan ser a la postre el objeto del poder, como modelos de Estado en disputa⁹; en el fondo, modelos de sociedad, modelos de política, modelos de economía y modelos culturales en conflicto.

En concreto, podemos observar y analizar estas distintas formas de relación entre los actores a partir de los tres escenarios en los que las Asambleas han surgido y se mueven en lo cotidiano, como escenarios de disputa del poder. Los escenarios coinciden entre sí, pues al fin y al cabo hacen parte como un todo de las dinámicas territoriales en las que transcurre la vida de las comunidades, y en ellos, al mismo tiempo, los actores son coincidentes. Por simples razones metodológicas, nos referiremos separadamente a los escenarios desarrollados en el primer apartado. Veremos en cada uno de ellos, y a manera de ejemplo, dos mecanismos de relación entre actores sociales y cómo éstos conforman procesos de legitimación o deslegitimación.

Crisis institucional y de gobernabilidad

Las Asambleas se han encontrado en un campo de relaciones con actores institucionales, como las Alcaldías, las Gobernaciones y los Concejos municipales, principalmente, con entidades de alto reconocimiento y aceptación, como la Iglesia católica, con actores que representan las élites políticas, como los gamonales o líderes políticos tradicionales, e incluso con sectores y líderes sociales que en casos particulares no han sido involucrados o no se han involucrado en los procesos organizativos de las Asambleas; como bien pueden ser campesinos, mujeres, jóvenes, comerciantes, maestros, entre otros.

En el ámbito de la institucionalidad pública, uno de los mecanismos que otorga legitimidad es el reconocimiento a la representación de los intereses de la ciudadanía por parte de los funcionarios. Las Asambleas constituyentes, como lo hemos descrito, han buscado abrirse camino en el debate entre la participación y la representación; la búsqueda de mayores espacios de participación y acceso a las decisiones públicas radica esencialmente en que quienes están en el gobierno no recogen ni representan las demandas de los sectores sociales. Las constantes confrontaciones con gobernantes o representantes en general (caso de Concejos municipales o Asambleas departamentales) proviene del hecho de que la conformación de estas instancias se concentra en élites políticas tradicionales que poco recogen las bases sociales, o por actores hegemónicos que ejercen la fuerza por otros medios, como por ejemplo la violencia.

Desde el año 1986 rige en Colombia la elección popular de Alcaldes¹⁰; en el proceso de democratización del país, esta legislación representó un hito importante para la participación política, en tanto abrió posibilidades para que las comunidades eligieran directamente a sus propios gobernantes, pero abrió igualmente paso a la pugna por el poder entre los actores sociales. En este sentido, los esquemas o pugnas políticas de las esferas nacionales emergieron con gran fluidez en lo local; rápidamente la maquinaria y los engranajes políticos de los partidos mayoritarios, en una clara relación entre lo local y lo nacional, buscaron consolidar o ampliar hegemonías territoriales, juego que acentuó los procesos de inclusión o exclusión de sectores sociales conforme a los alineamientos partidistas. En otras palabras, el clientelismo se trasladó de lo nacional a lo local. Con la nueva Constitución Política de 1991 los instrumentos de control y participación se ampliaron y afinaron, permitiendo a los ciudadanos adelantar procesos de revocatoria de mandatos o exigir a los mandatarios la rendición pública del gasto presupuestal, entre otros. En este marco, las Asambleas encontraron un nicho para sostener la pugna por el poder, en lo que constantemente están chocando con las élites o fuerzas coercitivas que no los representan.

De este modo, las Asambleas constituyentes y en ellas los sectores sociales participantes, no reconocen ni conceden legitimidad a quienes no los representan en el gobierno. Este mecanismo actúa como espejo, en tanto a su vez los gobernantes o representantes no reconocen en las Asambleas a sus aliados políticos (en forma de electores directos, por ejemplo), con lo cual no aceptan como legítimas las demandas que de allí provienen, ni aunque la ley medie a favor de los sectores sociales que las Asambleas congregan.

Para las Asambleas mismas este juego no es simple, pues como lo hemos dicho desde el comienzo, su accionar se encuentra en el centro de los intereses del poder. Este lugar intermedio les representa estar en el cruce de las fuerzas en tensión entre quienes ya detentan poder y aquellos que lo pretenden. La pugna por el poder representa sus costos; en el fondo persiste un mecanismo que genera tensiones y lleva a que los actores, aunque de alguna manera se reconozcan entre sí, no permitan la injerencia de extraños en sus propios asuntos, estén o no en el pódium del gobierno; nos referimos en concreto, como un segundo mecanismo de legitimidad, a la percepción de amenaza al ejercicio del poder. Es necesario ilustrar este punto con un ejemplo específico. Entre 2003 y 2007 el gobernador del Departamento de Antioquia (noroccidente del país), una de las regiones que concentra el mayor número de Asambleas en el territorio colombiano, adoptó en el marco de su mandato la promoción e impulso de Asambleas constituyentes municipales, como estrategia para incentivar y dar cumplimiento a la participación ciudadana en la creación y desarrollo de los planes de gobierno. Fue tal la importancia que se dio a estas iniciativas desde la gobernación, que uno de los requerimientos a los Alcaldes municipales para presentar sus planes de trabajo ante esa entidad era el aval por parte de las Asambleas. Lo que inicialmente fue una buena intención en el establecimiento de un mecanismo concreto que obligara a los Alcaldes a hacer más participativos sus planes, resultó, en el juego real de la política, un mecanismo que puso en choque, en muchos casos, a las Asambleas con los mandatarios locales y sus aliados políticos, que provenían de los más diversos sectores; élites políticas, líderes sociales, actores armados ilegales, entre otros de la gama de los actores posibles. En los casos que las Asambleas eran parte del conjunto de los aliados, las cosas fueron bien; pero en los casos en que no, las Asambleas (sus líderes y participantes) fueron marginadas, sustituidas, no reconocidas e incluso perseguidas. En estos casos, las Asambleas hicieron también lo suyo en términos de oposición, crítica y denuncia de irregularidades frente al gobierno departamental.

De este modo, muchos Alcaldes vieron en las Asambleas claras amenazas a su ejercicio de gobierno o al cumplimiento de los compromisos e intereses de los actores aliados, por lo cual buscaron por todos los medios deslegitimar su accionar o sus demandas. O todo lo contrario, como en el caso de Marinilla, unas claras aliadas para el desarrollo de sus funciones o el logro de sus intereses.

Los casos que acabamos de presentar nos ilustran el juego de mutuas legitimidades como una práctica cotidiana de la acción política; práctica que articula además dos lugares distintos, pero a la vez complementarios, de la acción de los actores: por una parte el lugar de lo político, en la relación entre los sectores sociales con los actores de gobierno, y el lugar de lo social, en la relación de los sectores sociales entre sí. En ambos lugares opera el reconocimiento o no de representatividad o la inclusión o exclusión de líderes sociales; la legitimidad en cada caso viene de los actores mismos, mutuamente, en la medida que estos dos principios democratizadores se cumplen a satisfacción. Si las Asambleas ven que tales principios operan en las instancias de gobierno, conceden legitimidad; pero al mismo tiempo, si los sectores no lo ven en las Asambleas, restan legitimidad a la propuesta, y si un gobernante lo constata y difunde, puede significar el derrumbe del proceso. Las Asambleas son, en este sentido, un lugar intermedio en las relaciones entre lo social y lo político.

Hemos expuesto de forma breve dos mecanismos subyacentes a los procesos de legitimación e integración de los actores sociales en la lucha por el poder, en este caso de un escenario como es el de las relaciones con la institucionalidad pública. Veremos a continuación otros mecanismos en un escenario íntimamente relacionado con el anterior, la lucha de las Asambleas por mejorar las deficiencias en la calidad de vida de las comunidades. Se trata, como hemos insistido, de ilustrar la diversidad de formas de relación que se da entre actores sociales; relaciones que implican procesos de legitimación o deslegitimación en la disputa por el poder y la construcción de la democracia en el ámbito de lo local.

Deficiencias en la calidad de vida

Las Asambleas se han convertido en espacios de confluencia y en un nuevo canal para los distintos sectores sociales en la reivindicación de sus intereses. Es normal encontrar que buena parte de los líderes sociales que componen e impulsan estas iniciativas provienen y han sido formados en los movimientos sociales, recogiendo las luchas por sus derechos libradas desde décadas anteriores. De este modo surgen asuntos de tensión política como la concentración de la tierra, la insuficiencia en la infraestructura social (medios de comunicación y servicios domiciliarios), desempleo y falta de garantías laborales, seguridad alimentaria, la limitada cobertura en educación pública, salud y vivienda, e incluso la falta de garantías a la seguridad y a la permanencia en los territorios. Se trata en el fondo de la lucha integral por los derechos fundamentales a nivel político, económico, cultural, medio ambiental. Es a su vez la pregunta por los modelos de desarrollo que se han impuesto a la par con modelos de Estado; imposiciones que desatan confrontación política y disputas por el control territorial.

En este escenario se suman otros actores como las ONG (Organizaciones no gubernamentales), las Agencias de cooperación internacional, las Juntas de Acción Comunal,¹¹ las entidades oficiales de carácter nacional y las estructuras eclesiales de amplia acción social en las regiones. Aspectos como la definición de políticas públicas, la gestión de los recursos o la tramitación de intereses conforma la arena de este escenario de relaciones entre los actores mencionados. De este modo, las Asambleas constituyentes municipales se juegan una nueva oportunidad para tramitar los intereses de los movimientos sociales, principalmente de sectores excluidos social y políticamente.

Gran parte del trabajo que las Asambleas han venido desarrollando se orienta al incremento de las capacidades de incidencia en la esfera de lo público, buscando ganar terreno en el trámite de sus demandas sociales y políticas. Tal intención de incidencia no ha sido fácil; ni en lugares y momentos en los que afloran con fuerza los conflictos de intereses con quienes detentan el poder ni en lugares y momentos en los que existen condiciones propicias para la participación; siempre las limitaciones de recursos por parte de los gobernantes, por ejemplo, ponen talanqueras a la incorporación de propuestas provenientes de los sectores sociales excluidos. En uno u otro caso, las Asambleas han recurrido, por la vía formal¹² o la informal, a la creación de espacios para la concertación política y social. A través de estos espacios los sectores sociales han tenido la oportunidad de presentar y discutir sus propuestas con los mandatarios a fin de ganar terreno en la agenda del gobierno. En estos casos se discuten las posibilidades económicas y operativas de las propuestas, la prioridad frente a otras necesidades del municipio, etc. Cuando las Asambleas tienen fuerza social de respaldo, a los mandatarios les conviene permanecer en tales espacios de concertación, pues sus cálculos políticos los motiva a mantener una imagen de apertura y diálogo que lo legitime como buen administrador. En los casos contrarios, los mismos espacios están llenos de tropiezos en los que con dificultad logran convocar a los gobernantes. De una u otra forma, como ya lo habíamos mencionado en puntos anteriores, el mismo marco constitucional ayuda a sostener este tipo de mecanismos, en tanto de una u otra forma las administraciones deben cumplir con la participación ciudadana, ya sea a través de instancias formales o informales.

Hay otro mecanismo subyacente de gran importancia en los procesos sociales y políticos: la consolidación de alianzas. Parte del éxito de las Asambleas ha sido ganar adeptos para el apoyo y gestión de sus propuestas, adeptos que a su vez favorecen el reconocimiento por parte de actores regionales hacia las Asambleas. Es claro que las alianzas funcionan en muchas direcciones cuando se trata de las relaciones entre actores sociales. En este caso, las Asambleas han logrado surgir y sostenerse gracias al apoyo o articulación con organizaciones, sectores o entidades que ofrecen recursos de distinto tipo, que pueden ir desde la financiación de actividades hasta la transferencia de conocimientos y capacidad de incidencia. Lo importante de estos mecanismos, tanto las alianzas ganadas como la intervención de terceros sectores de confianza, es que se puedan sostener en el tiempo.

Las Asambleas y sus líderes saben que el respaldo social se logra con los resultados obtenidos respecto a las demandas tramitadas por los sectores sociales a través de sus iniciativas. Con el logro de este tipo de resultados inicia también el proceso de legitimación de las Asambleas por parte de las bases sociales, los potenciales aliados y las entidades de gobierno¹³ de forma más o menos conjugada.

Hemos considerado aquí dos nuevos ejemplos de mecanismos de relación entre las Asambleas constituyentes y otros actores en el ámbito local. Ello con el fin de afirmar el carácter relacional de los procesos de legitimación o deslegitimación entre actores, como procesos subyacentes en la pugna por el poder y la consolidación de modelos de democracia.

Conflicto armado

El tercer y último escenario que hemos puesto en consideración en este texto para ejemplificar mecanismos de relación es el del conflicto armado. Como lo afirmamos al comienzo, un escenario como éste agrega complejidad al juego de relaciones y a las posibilidades de éxito de los propósitos de las Asambleas en términos de ampliación de la democracia y construcción de un Estado social, garante de los derechos fundamentales. Las formas de relación con los distintos actores en la disputa por el acceso al poder como las que hemos visto, y aunque no violentas, significan ya un camino tortuoso para el logro de mejores condiciones sociales y políticas para los sectores sociales. La presencia de actores armados, legales e ilegales, eleva exponencialmente las dificultades para la acción política por parte de las Asambleas, más cuando alianzas y connivencias nefastas entre aquellos han hecho mella a la organización y articulación de los sectores sociales de base.

En este escenario aparecen actores sociales como los sectores y comunidades participantes en las Asambleas, las ONG, la Iglesia católica, entidades de gobierno local y regional, y actores armados, como la insurgencia armada, principalmente las FARC y el ELN, las Fuerzas Armadas oficiales del Estado y grupos de extrema derecha y contrainsurgente como los grupos paramilitares.¹⁴

Los mecanismos que aquí mencionaremos ilustrarán parcialmente la manera como las Asambleas han actuado con el fin de transformar las relaciones y los comportamientos de los actores armados frente a la población civil. El primero de ellos es la resistencia civil y pacífica al accionar violento de estos grupos. Tal mecanismo ha establecido una línea de relación y acción conjunta de actores que ha permitido, en muchos casos, el blindaje de las comunidades frente a los actores armados¹⁵ y el reconocimiento y respeto de los postulados o exigencias de las comunidades. El uso de la fuerza, legítimamente o no, ha sido el mecanismo recurrente de los actores armados para someter a las comunidades y establecer el control militar, social y político en los territorios. Tales formas de control generan a la postre mayores niveles de apoyo y destinación de recursos para el mejoramiento de las condiciones de seguridad y calidad de vida por parte de sectores de la sociedad nacional e internacional.

Se trata de salvaguardar asuntos fundamentales como la permanencia en los territorios, la conservación de la tierra, el patrimonio, el sentido de pertenencia, los lazos sociales, la conservación de la vida, el desarrollo y cohesión familiar, entre muchos otros aspectos que el largo proceso de violencia vivido en Colombia ha comprometido. En este sentido, la resistencia civil trasciende el accionar puntual para la contención de la violencia directa, llevando el sentido de la conservación de la vida y la seguridad a planos de mayor alcance, como la transformación estructural y la formación de una cultura de la vida al interior de las comunidades. Este tipo de posiciones ha generado el reconocimiento y respaldo de diversos actores; las comunidades de base, que ven en las Asambleas y sus aliados un espacio de apoyo y protección, mandatarios locales, que de forma articulada con las Asambleas han puesto freno al accionar violento de los armados, las ONG y la comunidad internacional, quienes han ofrecido respaldo y han dado legitimidad mediante su presencia a este tipo de iniciativas.

Un segundo mecanismo alude a la forma de relación directa de las Asambleas con los actores armados: se trata del establecimiento de diálogos o instancias de interlocución. Ejemplos hay varios, pero los esfuerzos en este sentido no han sido fáciles ni duraderos en todos los casos. Podemos en este sentido recurrir de nuevo a la experiencia fundante de las Asambleas. En diciembre de 1997, a raíz de una toma guerrillera al municipio de Mogotes, Santander, por parte del frente “Efraín Pabón Pabón” del ELN y en la que secuestraron al Alcalde local, la Iglesia católica convoca a los ciudadanos a conformar la Asamblea Municipal Constituyente, como un medio para establecer diálogos con los actores armados . Con esta acción, lograron la pronta liberación del Alcalde.

En muchos casos las Asambleas han ganado el respeto por parte de los grupos armados, que en concreto han disminuido el accionar violento contra comunidades y líderes y se han comprometido a respetar los procesos y cumplir con los acuerdos pactados con las iniciativas. En términos de articulación, las alianzas y la acción conjunta con administraciones locales, con ONG y entidades de la comunidad internacional han favorecido la consolidación de agendas regionales y de gobierno par el desarrollo de políticas públicas de paz, a fin de detener la violencia y construir condiciones para una paz integral y sostenida.

A MODO DE CONCLUSION: LEGITIMIDAD, PARTICIPACION POLITICA Y CONSTRUCCION DE LA DEMOCRACIA LOCAL

Las formas de relación entre actores sociales que hemos descrito en el apartado anterior sugiere que los procesos de construcción de la democracia en el ámbito local en los que las Asambleas constituyentes municipales se encuentran inmersas, se dan a partir de mecanismos concretos de articulación, reconocimiento, movilización e, incluso, contención; los procesos participativos para la incidencia en los gobiernos locales se ven favorecidos u obstaculizados de acuerdo al tipo de relación que se establezca entre los actores. Es así que los procesos de legitimación o deslegitimación entre actores resultan esenciales en el juego del acceso al poder, a menos que un actor use la fuerza para alcanzarlo.

De este modo, construcción de democracia, participación política y legitimidad conforman un continuo al que subyacen las relaciones entre los actores sociales. Propondremos a continuación algunas reflexiones en torno a algunos elementos que se encuentran inmersos en estos procesos de legitimación, participación política y construcción de la democracia local.

Tres consideraciones empíricas e iniciales para esta reflexión: En primer lugar, considerar que estos procesos implican una profunda reflexión o comprensión respecto a la cultura política que les subyace. En segundo lugar, considerar que los diversos actores, que encarnan de la manera más plural y distinta eso que se ha denominado cultura política, son más comprensibles en los territorios y contextos específicos en los que se dan sus relaciones. En tercer lugar, considerar que las formas que la democracia local va adquiriendo, su configuración concreta, es resultado de los tipos de relación entre los actores sociales, y no al contrario. Las concepciones formales de la democracia, consignadas, por ejemplo, en una constitución o una ley, no determinan del todo las relaciones entre actores. Pero si suele acontecer al contrario: las tensiones sociales o los conflictos políticos configuran la democracia.

Al mismo tiempo, tres consideraciones o referencias teóricas para alentar este apartado y soportar los ejemplos anotados arriba. Una primera referencia son McAdam, Tarrow y Tilly, quienes proponen tres criterios para la definición de la democracia; los criterios sustantivos, que resaltan las cualidades de las experiencias humanas y de los lazos sociales; los criterios constitucionales, que resaltan procesos legales, tales como las elecciones y los referendos; y los criterios basados en los procesos políticos, que resaltan las interacciones entre los actores políticamente constituidos. Especialmente este último criterio, el de los procesos políticos, es el que llama nuestra atención, en tanto refiere a las interacciones entre actores, y por tanto conecta los procesos de democratización con las dinámicas de la contienda popular, o en nuestro lenguaje, la lucha social; se trata de situar “la democracia dentro de un campo de variación de las características y prácticas”¹⁶ concretas que se dan en el campo político y social.

Una segunda referencia es Norbert Lechner, científico social y analista de los procesos de configuración del Estado. Este autor aborda el debate sobre la dinámica del poder y el establecimiento del orden. Advierte que la relación de poder no surge de un contrato social (Rousseau), sino que aparece como un hecho cumplido, un proceso de facto en donde la relación de poder se desarrolla como orden; lo que se conoce como “el poder normativo de lo fáctico”.¹⁷

Finalmente, la tercera referencia son Berger y Luckmann, sociólogos del conocimiento y de la vida cotidiana. Ellos afirman que “La realidad se define socialmente, pero las definiciones siempre se encarnan, vale decir, los individuos y grupos de individuos concretos sirven como definidores de la realidad. Para comprender en un momento dado el estado del universo construido socialmente o los cambios que sufre con el tiempo, es necesario comprender la organización social que permite a los definidores efectuar sus definiciones”.¹⁸ Con esto, podemos considerar que los procesos de democratización, en tanto proceso social en construcción, son procesos encarnados en actores concretos, individuales o colectivos, y sus relaciones y comprensiones de la realidad.

A partir de este conjunto de consideraciones iniciales, podemos ahora profundizar en nuestra reflexión sobre los procesos de legitimación, participación política y construcción de la democracia local. No se trata de idealizar a las Asambleas, pues son claros sus vacíos y limitaciones, pero sí considerar lo que representan en el marco de los procesos sociales de larga duración:

El primer punto, retomando nuestras consideraciones empíricas, es que los mecanismos de relación entre actores sociales, subyacentes a los procesos de legitimación y participación, sean formales o informales, adoptados por una sociedad determinada, sea local o nacional, y con ello la construcción de la democracia, involucran largos procesos de formación de cultura política. En este conjunto de interacciones los actores sociales están poniendo en juego sus sentidos de lo político, sus aprendizajes, sus horizontes, y a la vez conforman y aprehenden la cultura política; se trata de las formas concretas como la sociedad busca resolver los conflictos o las tensiones en la lucha por el poder entre los actores dominantes y los demás actores que pretenden, de una u otra forma, dominar. En este sentido, legitimidad, participación y democracia son entendidas como formas de interacción entre actores, en distintos niveles, en la resolución de los conflictos.

Una de los aspectos que llama la atención de las Asambleas constituyentes es que de una u otra forma se han planteado como espacios de formación y tramitación de los conflictos sociales. En tanto espacios de formación, las Asambleas preparan transformaciones políticas en el largo plazo; en este sentido, apropian instrumentos de participación establecidos en la actual Constitución colombiana, pero intentando abrir nuevos instrumentos al considerar que los establecidos son insuficientes; en sí mismas, en tanto Asambleas constituyentes, son un mecanismo alterno de participación, que se sale de lo establecido formalmente.

En tanto espacios para la tramitación de los conflictos, las Asambleas constituyentes instauran una nueva forma de participación, en donde confluyen los intereses sociales, encarnados por las luchas de sectores y movimientos sociales de vieja data. Estos sectores y movimientos sociales han encontrado en los espacios de Asamblea una forma de dar salida a sus demandas, en la posibilidad de interactuar con actores en el poder, al menos en lo local. Hablamos aquí de conflictos políticos, económicos, de seguridad, etc. De aquí que las Asambleas, buscando elevar sus radios de incidencia, se estén preparando desde la base para establecer interacciones con actores en el poder en el ámbito nacional, a través de la construcción de una Asamblea nacional constituyente, en donde se resuelvan conflictos semejantes desde lo nacional. En este sentido, los procesos constituyentes nacionales que se han dado en otros países de América Latina ofrecerían una amplia experiencia y aprendizajes para los procesos que se están viviendo en Colombia. En unos y otros procesos se han comprometido actores con capacidad de incidencia y que apuntan a las grandes transformaciones políticas y sociales que requiere la profundización de la democracia en nuestros países. Si bien se trata de procesos distintos, la coincidencia histórica configura un bloque social y político en cuyas relaciones debemos profundizar.

El segundo punto para la reflexión se refiere a los actores sociales. En tanto actores, que encarnan una cultura política, no son un abstracto conceptual; por el contrario, a quienes llamamos actores son evidencias de relaciones concretas que se anudan o desanudan, transformando condiciones sociales en territorios específicos. La legitimidad, la participación política y la democracia no son construcciones a priori de tales relaciones; por el contrario, se dan a partir de las mismas. Así, este continuo de procesos se da con mayor o menor posibilidad según el contexto de las relaciones. Los territorios son la configuración geográfica, o más propiamente topográfica, de las posibilidades o los alcances de tales relaciones. Los “mecanismos de participación”, por ejemplo, pueden ser conceptualmente universales, como teoría política; pero comprendidos en el marco de las contiendas políticas, se enfrentan a los límites impuestos por las relaciones entre los actores, que determinan a su vez límites territoriales, según la capacidad de su incidencia.

Las Asambleas constituyentes han contribuido, en medidas distintas, a la consolidación de interacciones entre actores específicos e incluso al establecimiento de redes de acción en configuraciones territoriales más amplias que lo municipal, como lo son el caso de Asambleas regionales y espacios de coordinación nacional del conjunto de las Asambleas. Llama la atención la variedad de actores involucrados en las Asambleas y gran parte de sus logros en términos de incidencia, como por ejemplo procesos de planeación y presupuestos participativos, definición de políticas públicas y acuerdos humanitarios con actores armados. Mandatarios locales han apoyado, promovido o seguido iniciativas de Asambleas o actuado de forma conjunta para el logro de intereses comunes, como salvar fiscalmente al municipio, por ejemplo. Pero procesos contrarios han sucedido en este mismo sentido, cuando la hegemonía de actores armados no permite el desarrollo de procesos participativos o el ejercicio de líderes sociales que reclaman derechos. O mandatarios locales o élites políticas locales que han percibido amenaza al poder por parte de las Asambleas y limitan sus acciones o posibilidades de ampliación.

Así, como tercer y último punto para la reflexión, el denominado “orden político” no es determinante de los mecanismos de relación entre los actores en juego, y en ello de los procesos de legitimación, participación o configuración de la democracia. Son los actores sociales, en las formas de relación que privilegian para la tramitación de sus conflictos, los que determinan uno u otro “orden político”. Los procesos de legitimación entre actores o los procesos de participación, por ejemplo, no son inherentes ni exclusivos de la democracia; pertenecen y se desarrollan en las dinámicas sociales de todo tipo que subyacen a la determinación de los distintos regímenes políticos. En este caso, los actores sociales que impulsan las Asambleas se han referido al anhelo de construir o profundizar la democracia, como “orden deseado”,¹⁹ en los términos de Lechner. En ello se puede entender que la formalización de ciertos mecanismos de participación, por ejemplo a través de la Constitución o la ley, es un recurso de los actores en el poder, que pueden ser élites o sociedades enteras, que pretenden mantener o ampliar el orden instaurado. Los otros actores, los que no están en el poder, recurrirán siempre a mecanismos alternos, perpetuando así dinámicas sociales de transformación o ampliación de espacios en el orden instaurado y acentuando con ello los procesos conflictivos que marcan el carácter dinámico de lo político.

Las Asambleas constituyentes representan en los procesos de construcción del Estado esa constante transformación de lo político. Las sociedades en general harían mal en considerar que los mecanismos o instrumentos de participación establecidos en la Constitución y las leyes son suficientes para resolver las complejidades de los conflictos sociales que se viven en lo profundo de las naciones. Por principio desconocerían la existencia de poderes fácticos que no caben en la esfera de la formalidad. Las Asambleas pueden ser entendidas como una mediación entre esos poderes formales y los poderes informales de facto encarnados por los distintos actores, incluso los oficiales o estatales. En este sentido, un nuevo orden político viene en camino, en el que la concentración del poder, pretensión de los gobiernos centralistas, está en cuestión. Las Asambleas constituyentes evocan realidades locales y regionales que requieren un nuevo tratamiento por parte del Estado. Los mecanismos alternos de participación propuestos por sectores sociales enteros son parte de la dinámica de construcción de la democracia, de ampliación y profundización de la misma; se busca una democracia aún más incluyente y participativa que la establecida en la Constitución.

Las Asambleas constituyentes municipales, como afirmamos al comienzo, no deben ser idealizadas, pero sí entenderlas en el conjunto de otros procesos sociales democratizadores que se viven en Colombia. Lo rescatable y positivo es que tales procesos existan, se desarrollen y contribuyan a la formación política del conjunto de la sociedad. Para terminar, podemos dejar la reflexión en el punto en donde empezó esta historia de Asambleas constituyentes en nuestro país, la Asamblea constituyente de Mogotes, Santander:

“El proceso de Mogotes ha significado, de alguna manera, el despertar no solamente del pueblo, sino de otras personas, de otras comunidades, muchas veces a una distancia enorme de Mogotes, y eso le da a uno una alegría inmensa. Siempre hemos defendido ese criterio de la soberanía, como un instrumento válido y legítimo de la comunidad para ejercer su papel protagónico en el ejercicio del poder público, porque entendemos que la soberanía no nos la pueden arrebatar los líderes o los caciques, ni siquiera los partidos, y por eso precisamente se convierten ellos mismos en nuestros peores opositores, porque si se habla de soberanía popular, el poder del pueblo predomina sobre cualquier otra cosa y predomina sobre la misma dirigencia.”²⁰

notas

¹ Filósofo. Magister en Estudios Políticos. Investigador del Cinep, Colombia.

² Ver Norbert Ropers. “Transformación sistémica de conflictos: reflexiones acerca del conflicto y del proceso de paz en Sri Lanka”. www.berghof-handbook.net

³ Al presente documento subyacen, por una parte el trabajo de Sistematización y análisis de las Asambleas constituyentes en Colombia, realizado por el CINEP en el 2007 (para conocer el documento completo ver: www.cinep.org.co/sites/cinep.cinep.org.co/files/file/datapaz/sistematizacion/home.swf), y por otra parte, la reflexión sobre legitimidad y articulación realizada en conjunto entre IRG, CINEP y estudiantes de historia de la Universidad Javeriana de Bogotá (www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

⁴ Datapaz – Mapa de Experiencias de Paz, Cinep. Asamblea Municipal Constituyente de Charalá. Santander 2007.

⁵ Para la construcción de esta definición se tuvo presente la definición propuesta por Camila Santamaría, estudiante de historia en la Universidad Javeriana de Bogotá, en su ficha “Las Asambleas constituyentes territoriales en Colombia: una construcción de democracia desde abajo”, en el cuaderno Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia (www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

⁶ Para una ampliación sobre el tema de los mecanismos ver en “Dinámica de la contienda política” de Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Barcelona: Hacer, 2005.

⁷ El tema del poder fue abordado por María Angélica Díaz, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, en su ficha titulada “La doble fuente de legitimidad de las Asambleas Constituyentes en Colombia”, en el cuaderno Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia (www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

⁸ Artículo 3, Título I - De los Principios Fundamentales. Constitución Política de Colombia 1991. Presidencia de la República de Colombia.

⁹ Ver los planteamientos de Teófilo Vásquez respecto al análisis del conflicto armado desde la perspectiva de los modelos de desarrollo rural en confrontación. En Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez, Violencia política en Colombia. De la Nación fragmentada a la construcción del Estado. Cinep. Bogotá, 2002. Pg. 64 y siguientes.

¹⁰ Congreso de la República de Colombia: LEY 78 DE 1986 (Diciembre 30), por la cual se desarrolla parcialmente el Acto legislativo número 1 de 1986 sobre la elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones. “ARTICULO 1º.-Elección.-Los Alcaldes Municipales y de Distrito serán elegidos por el voto de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan Concejales Municipales y de Distrito”.

¹¹ Las Juntas de Acción Comunal (JAC) son organizaciones sociales de base, que en casos cumplen funciones administradoras locales en coordinación con las Alcaldías, en otros son aparatos de las élites políticas y en otros, organizaciones autónomas que velan por los intereses de la comunidad local. Al interior de los municipios, en cada vereda o barrio, se puede encontrar una Junta como ésta. Las JAC suelen estar organizadas en estructuras de articulación y coordinación, como las Asociaciones de Juntas (Asojuntas).

¹² Artículo 103, Título IV, Capítulo I - De las formas de participación democrática. “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. Constitución Política de Colombia 1991. Presidencia de la República de Colombia.

¹³ Al respecto, ver la ficha de Catalina Macías, estudiante de Historia de la Universidad Javeriana de Bogotá, titulada “Acercamiento al proceso de legitimidad de las Asambleas Constituyentes en Colombia desde la Teoría de la Acción” en el cuaderno Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia (www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html).

¹⁴ El Presidente Alvaro Uribe Vélez (2002-2006, 2006-2010) ha adelantado durante su gobierno un proceso de desmovilización de grupos paramilitares. Tal desmovilización no ha sido del todo efectiva en tanto persisten en las regiones las estructuras y operaciones militares de estos grupos e incluso se han detectado procesos de rearme de grupos desmovilizados y la creación de nuevos.

¹⁵ Comité coordinador de la Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes, Santander (2007, 29 de marzo), entrevistados en Mogotes por el Equipo de investigaciones para la Paz, Cinep.

¹⁶ Ya citados en la nota nº 5. Ver en Dinámica de la contienda política, páginas 294 y 295.

¹⁷ Ver Norbert Lechner en La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. Siglo XXI. 1986. Página 55.

¹⁸ Ver Peter Berger y Thomas Luckmann en La construcción social de la realidad. Amorrortu. 2003. Página 147.

¹⁹ Citado en la nota nº 16.

²⁰ Líderes de la Asamblea de Mogotes, Santander. Citados en referencia 29.

Siglas

• ASOJUNTAS: Asociación de Juntas de Acción Comunal

• CINEP: Centro de Investigación y Educación Popular

• DATAPAZ: Bancos de Datos de Iniciativas de Paz en Colombia

• ELN: Ejército de Liberación Nacional

• FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

• JAC: Juntas de Acción Comunal

• ONG: Organización no gubernamental

• SEPAS: Secretariado de Pastoral Social

Bibliografía

• Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly. Dinámica de la contienda política. Barcelona: Hacer, 2005.

• Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez, Violencia política en Colombia. De la Nación fragmentada a la construcción del Estado. Cinep. Bogotá, 2002. Pg. 64 y siguientes.

• Marco Palacios y Frank Safford. Colombia: País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2002.

• Norbert Lechner en La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. Siglo XXI. 1986. Página 55.

• Norbert Ropers. Transformación sistémica de conflictos: reflexiones acerca del conflicto y del proceso de paz en Sri Lanka. www.berghof-handbook.net

• Peter Berger y Thomas Luckmann. La construcción social de la realidad. Amorrortu. 2003. Página 147.

• Presidencia de la República de Colombia. Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 3, Título I - De los Principios Fundamentales.

Otras fuentes

• Congreso de la República de Colombia: LEY 78 DE 1986 (Diciembre 30

• Datapaz – Mapa de experiencias de Paz en Colombia, Cinep. www.cinep.org.co/node/159

• IRG, CINEP y estudiantes de historia de la Universidad Javeriana de Bogotá. Cuaderno “Fuentes de legitimidad y mecanismos de articulación de las Asambleas constituyentes en Colombia”. www.institut-gouvernance.org/flag/es/axes/motcle-axes-1.html

• Sistematización y análisis de las Asambleas constituyentes en Colombia, CINEP 2007. www.cinep.org.co/sites/cinep.cinep.org.co/files/file/datapaz/sistematizacion/home.swf

Entrevistas

• Asamblea Constituyente de Nátaga. (2007, 3 de mayo). Entrevista realizada en el Huila por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Comité coordinador de la Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes, Santander. (2007, 29 de marzo), entrevistados en Mogotes por el Equipo de investigaciones para la Paz, Cinep.

• Garzón, X. (2007, 13 de abril). Constituyente Juvenil del Valle del Cauca. Entrevistada en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Iguera, J. (2007, 12 de abril). Constituyente Social del Valle del Cauca. Entrevistado en Cali por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Obando, G. (2007,12 de abril). Asamblea Departamental de Nariño. Entrevistado en Pasto por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Padilla, L. (2007, 29 de marzo). Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes. Entrevistado en Mogotes por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Porras, E. (2006, 14 de septiembre). Asamblea Constituyente de los Montes de María. Entrevistado en Montería por el Equipo de Investigaciones para la Paz del Cinep.

• Romero, G. (2007, 30 de marzo). Diócesis de San Gil-Socorro. Sepas, Secretariado de Pastoral Social. Entrevistado en San Gil, Santander, por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.

• Vaos, V. (4 de marzo de 2007). Prodepaz, Programa de Desarrollo y Paz del Oriente antioqueño. Entrevistada en Marinilla por el Equipo de Investigaciones para la Paz, Cinep.