Julio E. Díaz Palacios¹

Resumen

Se presenta en este texto el modelo peruano de presupuestos participativos (PP) y sus múltiples componentes, sus avances, limitaciones, factores favorables generados, los aprendizajes y sus retos en el Perú, y se pone atención, especialmente, en los aportes del PP a la legitimidad del poder político y desarrollo del empoderamiento social, así como sus contribuciones a los procesos de gobernanza o buen gobierno, particularmente a nivel subnacional (regional y local), en sus diversos significados.

LA PARTICIPACIÓN Y LA DEMOCRACIA EN EL PERÚ

La participación²

Desde el inicio de la década de los 90 se ha venido implementando en el Perú el modelo neoliberal en las decisiones económicas, financieras y tributarias, así como en la definición del rol del Estado y de la sociedad. En estas casi dos décadas, se ha demostrado la incapacidad estructural para generar condiciones que permitan reducir las brechas sociales y territoriales, así como para promover la inclusión de la mayoría de la población en los beneficios de un efectivo crecimiento económico, pero que sigue concentrando la riqueza y el poder en pocas manos. Los distintos gobiernos nacionales desde los 90 vienen aplicando el modelo e imponiendo políticas y estrategias en función de grandes conglomerados económicos, sobre todo transnacionales y no ha prestado atención a aspectos fundamentales para una visión inclusiva del desarrollo y de la vida en sociedad, como son la educación, la salud, los programas sociales y el ambiente, así como la reforma de Estado.

En este contexto de precariedad democrática, se han venido desarrollando experiencias y procesos orientados a promover y ampliar el protagonismo político de la sociedad organizada y de los ciudadanos, impulsadas particularmente desde gobiernos locales con orientaciones democráticas. En la década de los 90, estas iniciativas se ampliaron bajo el impulso de actores sociales y políticos locales y departamentales, como una expresión de resistencia y respuesta ante el autoritarismo del gobierno nacional. Con el derrumbe del gobierno autoritario de Fujimori, a inicios de la presente década, la participación y concertación ganaron posiciones en la institucionalidad democrática y se asumieron como políticas de Estado, primero en el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua y luego en el Acuerdo Nacional. Complementariamente se generaron diversos espacios de concertación de políticas nacionales, se extendieron con la descentralización por los departamentos, provincias y distritos del país, creándose para ello un marco normativo e institucional básico sobre la participación y concertación, percibidos por muchos actores como necesarios para la gobernabilidad, aunque con frecuencia desde enfoques distintos, no necesariamente coincidentes.

En el Perú de hoy existe una amplia corriente ciudadana que promueve la participación como una expresión de la voluntad de ampliar la política mediante la creciente presencia social en la deliberación sobre los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones sobre aspectos clave como los planes de desarrollo y los presupuestos públicos, así como la vigilancia y el control ciudadano para favorecer la transparencia en la gestión pública. Se trata de una visión que asume la participación y concertación como parte de una cultura política diferente y un mecanismo fundamental de la democracia y un desarrollo económico inclusivo. Reconoce el rol de las instancias descentralizadas de gobierno y del proceso de reforma descentralista para la gobernabilidad y el desarrollo del país. Es una propuesta que se orienta a facilitar espacios y procesos para la construcción de ciudadanía y el crecimiento de su poder en las decisiones políticas. Las dimensiones social, económica y cultural de la democracia, desde una perspectiva definida por la inclusión y la equidad, valorando y dándole un nuevo sentido al crecimiento económico, forman parte de este enfoque democratizador de la participación ciudadana.

Persistencia de ideas y propuestas preocupantes

Pero frente a este enfoque democratizador hay otros integrados a las propuestas neoliberales, reflejados en ideas y propuestas preocupantes. Al respecto, según el Latinobarómetro del 2008 (encuesta realizada en 18 países de América Latina)³, el Perú ocupa el fondo de la tabla en los siguientes rubros: Evaluación del Congreso de la República del Perú -CRP ⁴(16%), confianza en el CRP (12%), confianza en los partidos (11%), aprobación al gobierno nacional (14%), confianza en la conducción del país (25%), satisfacción con la democracia (16%), comparación de la democracia peruana con otros países (7%, último lugar compartido con Honduras), la ley es igual para todos (último lugar con el 15%), se gobierna para beneficio de unos cuantos grupos poderosos (88%, segundo lugar). Además son destacables otros datos: El Perú ocupa el cuarto lugar (67%) de los países que estiman que son indispensables las marchas, protestas y manifestaciones callejeras para que las demandas sean atendidas; el cuarto lugar de los países (21%) que estiman que lo más efectivo para cambiar las cosas es participar en las protestas; y el noveno lugar (56%) entre los países que consideran razonable decir “no me importa un gobierno no democrático si resuelve los problemas económicos”.

La amenaza principal a la democracia

Estos datos deben llevarnos a una conclusión: el problema principal de la democracia en la región y en el Perú es que sirve a unos cuantos, es decir, a una minoría. Por tanto la amenaza principal a la democracia no proviene de los partidos llamados antisistema y/o de los líderes calificados como outsiders sino más bien de estas minorías (económicas y sociales) que han terminado por poner a su servicio a las instituciones de la democracia y a la democracia misma. Dicho en otros términos, la democracia además de elitista es también clasista. El malestar en torno a la democracia es el principal síntoma de una enfermedad que podemos llamar desigualdad. Por ello, el objeto principal de la política, en estos tiempos de profundos malestares, debería ser la elaboración de una crítica radical a esta democracia clasista mostrando la trama y redes de intereses que la mantienen y reproducen.⁵

LOS ANTECEDENTES DEL PP

En la década del 90, estaba vigente un contexto caracterizado por la violencia política, un Estado altamente centralizado, autoritario, ineficiente y corrupto, con un débil y fracturado tejido social y político en el país, con organizaciones sociales y políticas de baja representatividad. Paralelamente en un creciente número de gobiernos locales se desarrollan experiencias democratizadoras de planeamiento concertado del desarrollo y de participación inicial de las organizaciones sociales en la formulación y ejecución de los presupuestos públicos locales. A la política oficial de Fujimori de abandonar la planificación con el argumento de que “el mercado lo decide todo”, estas experiencias respondieron valorizando el planeamiento.

Entre el 2000-2001 se tiene un periodo de transición a la democracia, se incorpora el diálogo y concertación como componente importante de las políticas de Estado. Se crea la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP). Se inicia la formación del Acuerdo Nacional para concertar las políticas de Estado prioritarias.

Como respuesta a los problemas enunciados, en el 2001 se da curso al proceso de descentralización, entendida como política permanente para una mejor organización democrática del Estado, orientada⁶:

• A nivel político, a buscar la unidad y eficiencia del Estado, mejorar la representación política, facilitar la participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos, institucionalizar sólidos gobiernos regionales y locales.

• A nivel económico, a promover el desarrollo económico y la competitividad regional y local.

• A nivel social, a educar el capital humano, reforzar la competitividad nacional e internacional, ampliar la participación ciudadana en todas las formas de organización y control social, incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación, promover el desarrollo humano.

• A nivel ambiental, a implementar el ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde el enfoque de sostenibilidad del desarrollo, gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental y coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

• A nivel administrativo, a modernizar y reforzar la eficiencia de los procesos y sistemas administrativos para asegurar la adecuada provisión de los servicios públicos, simplificación de trámites en las entidades públicas nacionales, regionales y locales, asignación de competencias evitando duplicidades de funciones, recursos y responsabilidades en la prestación de los servicios.

Resumiendo, los objetivos a los que apunta la descentralización son los de construir un Estado más eficiente y eficaz, crear las condiciones para el desarrollo humano, sobre la base de la gestión territorial y ambiental, y la competitividad; fortalecer la democracia, integrando la democracia representativa con la democracia participativa; institucionalizar la transparencia en la toma de decisiones, como medio para frenar primero y erradicar luego la corrupción; promover una ciudadanía más activa y propositiva en las múltiples dimensiones del desarrollo, en base a su formación y la promoción de la participación.

Es en este marco de los objetivos que pretende la descentralización que se da el debate sobre la participación ciudadana relacionada con los presupuestos públicos y los planes de desarrollo. Una aproximación a ello es lo que piensan varios consultores⁷. Riofrío, Soria y Llona, por ejemplo, sostienen que la participación se relaciona con una mayor eficiencia (relación entre medios y fines) y eficacia (cumplimiento de los fines) en la gestión pública y la gobernabilidad, el incremento de la ciudadanía (mayor conciencia de ciudadanía, que puede actuar como barrera natural al clientelismo político) a nivel local y nacional, y una mayor calidad y efectividad de los procesos de desarrollo (se fortalece las identidades locales a partir de visiones de conjunto, posibilidades de reducir las desigualdades, se abren las puertas para la construcción de un proyecto de país).

EL MODELO DE PP EN EL PERÚ

El marco normativo institucional del PP

Normas - Años	Precisiones
Ley 27680/ 2002 Reforma Constitucional del Capítulo de Descentralización de la Constitución de 1993	Establece que los gobiernos regionales y locales deben promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos.
Ley 27685/2002 Marco de la modernización del Estado	Reconoce el derecho ciudadano a participar en los procesos de formulación presupuestal, fiscalización, ejecución y control de la gestión pública.
Ley 27783/2002 De Bases de la Descentralización	Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales, como instrumentos de administración y gestión.El presupuesto anual de la República es descentralizado y participativo.
Ley 28867/2002 Orgánica de Gobiernos Regionales	Los Consejos Regionales aprueban los presupuestos participativos concertados por los Consejos de Coordinación Regional.
Ley 27972/2003 Orgánica de Municipalidades	Los Consejos Municipales aprueban los presupuestos participativos concertados por los Consejos de Coordinación Local.
Ley 28056/2003 Marco del Presupuesto Participativo	Establece los principios rectores, la definición, la programación participativa y sus vínculos con los planes de desarrollo concertado, rendición de cuentas, comités de vigilancia y aspectos complementarios.
Decreto Supremo No 171-2003-EF Reglamento de ley Marco del PP	Introduce precisiones sobre el PP, los agentes participantes, precisa los objetivos y desarrolla la metodología del proceso participativo.
Ley 29228 /2008 Modificatoria de Ley Marco del PP	Se ratifica a los CCRs y CCLs como instancias del proceso de programación participativa del presupuesto; se integran varios pasos y se simplifica el esquema metodológico del proceso participativo; se faculta a los GRs a organizar los mecanismos de coordinación y consistencia entre los niveles regional, provincial y distrital; se precisa la naturaleza de los proyectos que deben ser priorizados en cada nivel gubernamental; se señala que la participación ciudadana debe sustentarse en los planes de desarrollo concertado.
Instructivos del MEF/ 2003-2008	Se ha aprobado 6 instructivos anuales, con la finalidad de normar los procedimientos y aspectos complementarios del proceso de PP.

A la luz de este marco normativo, el año 2002, la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) en coordinación con la MCLCP pone en marcha un proyecto piloto de presupuesto participativo en 9 regiones del país. Y el año 2004, en cumplimiento de las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades y la Ley Marco, el PP se hace obligatorio en todas las regiones y municipalidades del país.

Definición y principios rectores⁸

Definición

El PP es el proceso de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones entre el Estado-sociedad civil; para lo cual los gobiernos regionales y locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación, así como la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.

Ahora bien, en términos prácticos el PP es un instrumento de la gestión pública que debe y puede contribuir al uso transparente y democrático del gasto público. Pero es también un proceso en que se involucran sectores de la sociedad civil.

Principios rectores

Principios	Alcances
Participación	GRs y GLs promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil, en la programación de sus presupuestos, en concordancia con sus planes de desarrollo concertados; así como, en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
Transparencia	Los presupuestos de los GRs. y GLs. son objeto de difusión por los medios posibles.
Igualdad	Las Organizaciones sociales tienen las mismas oportunidades para intervenir y participar, sin discriminaciones de carácter político, ideológico, religioso, racional o de otra naturaleza.
Tolerancia	Es la garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de opiniones, visiones y posturas de quienes conforman la sociedad, como un elemento esencial para la construcción de consensos.
Eficacia y eficiencia	Grs y GLs organizan su gestión en torno a objetivos y meta fijados por los planes de desarrollo y presupuestos participativos. La medición de logros se basa en indicadores de impacto, de resultados y de productos.
Equidad	Este es otro componente constitutivo y orientador de la gestión regional y local: sin discriminación, igual acceso a las oportunidades e inclusión de grupos y sectores sociales.
Competitividad	Grs y GLs tienen como uno de sus objetivos la gestión estratégica de la competitividad. Para ello promueven la producción y su articulación a los ejes de desarrollo o corredores económicos, ampliación de mercados interno y externo, en un entorno de innovación, de calidad, de alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado.
Respeto a los Acuerdos	La participación en los presupuestos de gobiernos regionales y locales se sustenta en el compromiso del cumplimiento de los acuerdos concertados.

Objetivos⁹

• Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los planes de desarrollo concertados y planes sectoriales y nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, concertación y paz en la sociedad.

• Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad, introduciendo formalmente en el ámbito de la gestión pública una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadanía en el marco de un ejercicio creativo y complementario de mecanismos de democracia directa y democracia representativa que genera compromisos y responsabilidades compartidas.

• Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del plan de desarrollo concertado, creando conciencia respecto de los derechos y obligaciones que los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores en la implementación de las acciones del estado y la sociedad en su conjunto.

• Fijar prioridades en la inversión pública, estableciendo un orden de prelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley No 27293); así como garantizar la sostenibilidad de la inversión ya ejecutada, ya sea en el ejercicio fiscal actual o en los siguientes según corresponda.

• Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidades regionales y locales para fines del proceso participativo y vigilancia ciudadana.

Características del proceso

El proceso de programación participativa del presupuesto regional y local debe responder a las características siguientes :¹⁰

Características	Alcances
Competencia	Los proyectos de inversión que se prioricen durante el proceso deben responder a las competencias de cada nivel de gobierno
Programación	Los proyectos de inversión que se propongan y prioricen en los procesos de PP deben responder a los objetivos establecidos en los planes de desarrollo concertado.
Coordinación	Los actores e instituciones, que operan dentro de un mismo ámbito o circunscripción territorial, deben armonizar, articular o realizar acciones conjuntas a fin de evitar duplicidad de esfuerzos.
Concertación	Los problemas, soluciones y potencialidades de desarrollo de un territorio y/o grupo social deben ser determinados concertadamente, en el marco de los planes de desarrollo concertados.
Sostenibilidad y multianualidad	La priorización de los proyectos de inversión debe tomar en cuenta la efectiva disponibilidad de recursos y la sostenibilidad de su financiamiento, incluido los gastos que requiere su mantenimiento, con un horizonte mulatianual.
Flexibilidad	El proceso debe atender la capacidad de adaptarse a situaciones coyunturales a fin de atenderlas en forma oportuna con el objeto de salvaguardar las prestaciones del servicio hacia la colectividad.
Participación	El proceso debe contener mecanismos de participación de la sociedad civil.

Las fases del proceso

La reciente modificatoria de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, ha reducido y simplificado el proceso participativo, quedando de la manera siguiente:

(1) Preparación	(2) Concertación	(3) Coordinación entre niveles de gobierno	(4) Formalización
Acciones de comunicación, sensibilización, convocatoria, identificación y capacitación de los agentes participantes.	Acciones de identificación y evaluación técnica de los proyectos, concertación para la priorización y formalización de acuerdos y compromisos (actas), en concordancia con la validación del Plan de Desarrollo Concertado (PDC).	Acciones de articulación y consistencia de proyectos.	Acciones para la inclusión de las prioridades concertadas en el presupuesto institucional y la rendición de cuentas sobre la ejecución.

Este esquema de cuatro fases, podrá adaptarse a cada realidad concreta mediante ordenanzas regionales o municipales.

Actores y roles

De conformidad con el Instructivo del PP para el año 2009, esto son:

Actores	Roles básicos
Presidentes regionales y alcaldes	- Convocar a los CCRs y CCLs para armonizar las actividades del proceso.- Organizar y comunicar las actividades para cada año fiscal.- Establecer el monto máximo de la asignación presupuestaria para el PP, luego de deducir del techo presupuestario para inversiones los compromisos correspondientes a los proyectos en ejecución, y la operación y mantenimiento de los proyectos culminados.- Proponer la cartera de proyectos a ser sometida al PP, disponer que sus funcionarios actualicen y entreguen toda la información necesaria y que participen en el proceso.- Participar activamente en todas las fases del proceso y coordinar con los agentes participantes y comités de vigilancia, velar por el cumplimiento de los acuerdos.
CCRs, CCLP, CCLD	- Verificar que el PP se sujete a los planes de desarrollo concertado, a la visión general y lineamientos estratégicos.- Promover y participar activamente en el proceso, fomentando la incorporación en el presupuesto institucional de los proyectos de inversión priorizados.- Coordinar con el comité de vigilancia el cumplimiento de las acciones acordadas en el proceso.
Consejo Regional y Concejo Municipal	- Aprobar las políticas, instrumentos y normas necesarias, y tomar en cuenta la aprobación y modificaciones del presupuesto institucional, así como las prioridades de inversión identificadas.- Fiscalizar el desarrollo oportuno de cada una de las fases, así como el cumplimiento de los acuerdos, realizar el seguimiento de los acuerdos y la entrega de información necesaria para el comité de vigilancia.- Verificar que el presidente Regional o Alcalde, informen al consejo de coordinación y comités de vigilancia los avances en el cumplimiento de los acuerdos del proceso y los cambios que puedan introducirse en la ejecución de los proyectos priorizados.
Agentes participantes	- Participar con voz y voto, en la toma de decisiones del PP, a partir de la cartera de proyectos propuestas por el presidente regional y el alcalde.- Respetar los acuerdos adoptados, suscribir las actas de mas instrumentos, cumplir con los compromisos asumidos.
Equipo técnico del proceso	- Apoyar las diferentes fases de la organización y desarrollo del proceso, prepararla información necesaria y la formalización de los acuerdos.- Desarrollar la evaluación técnica y financiera de los proyectos, preparar la lista de proyectos que superar la evaluación técnica, informar a los agentes participantes la asignación presupuestaria disponible, sistematizar la información y elaborar los instrumentos normativos y técnicos que requiera el proceso.
Oficinas de planeamiento y presupuesto	- Forman parte del equipo técnico, preparan la información que requiera el proceso, verificar que los proyectos de inversión propuestas correspondan al ámbito de competencia, proponer el presupuesto institucional de apertura (PIA) y las modificaciones presupuestales, incorporando los proyectos priorizados en el proceso de PP.- Elaborar el cronograma de ejecución de proyectos, definiendo los plazos para las fases de preinversión e inversión que deberá ser informado al comité de vigilancia, CCRs, CCLs.- Coordinar con la Oficina de Programación de Inversiones, sobre los proyecto de inversión e informar al MEF sobre la marcha del proceso.
Comités de vigilancia	- Vigila el cumplimiento de los acuerdos, solicita al gobierno la información necesaria, informa al consejo regional yo consejo municipal, consejos de coordinación y otras dependencias públicas en el caso de incumplimiento de los acuerdos.

APROXIMACIONES A UN BALANCE

Consideraciones generales

Las experiencias de presupuestos participativos se vienen dando en el Perú en el marco del proceso de descentralización, cuyos avances y dificultades inciden en ellos.¹¹

• La descentralización sigue siendo la única reforma del Estado en curso, cuya finalidad es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias, y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población. Por lo tanto, constituye una nueva forma de pensar el desarrollo del país a través de transformaciones o cambios en la manera de ejercer el poder, distribuyendo y compartiendo decisiones con otras instancias de gobiernos, así como rediseñando las relaciones del Estado con la sociedad.

• La participación normada por el marco normativo del presupuesto participativo no es fruto de grandes movilizaciones y jornadas de lucha de los actores sociales. La participación se ejerce a través de reglas de juego democráticas que se confrontan y construyen día a día.

• No debe perderse de vista que tradicionalmente en el Perú las Municipalidades han sido y siguen siendo instituciones sin poder. De modo que para ampliar los márgenes e impactos de la participación ciudadana, se necesitan municipalidades con más poder que el actual. En el contexto actual, la participación ciudadana debiera significar avanzar hacia un nuevo equilibrio democrático que limite el poder tradicional de las autoridades y amplíe los derechos de los ciudadanos participantes en varios planos: presentar propuestas alternativas, formular críticas, ejercer la vigilancia social, demandar la rendición de cuentas y resultados.

• Tampoco debe perderse de vista que los fenómenos sociales relacionados con procesos de decisión sobre los recursos públicos disponibles y las posibilidades de planificación del desarrollo, nunca han sido ni serán procesos lineales. Se trata más bien de procesos complejos con avances y retrocesos, en la institucionalización y aprendizaje social, la aprehensión de valores y la construcción de una determinada cultura ciudadana.

• La participación no es algo natural e innato a las personas, sino que ésta se produce más bien en contexto y ocasiones muy específicas. En contextos de precariedad económica, fuerte inestabilidad laboral, se hace más difícil.

A lo precedente debe agregarse, por un lado, la persistencia de las ideas y prácticas políticas tradicionales que se reflejan en el autoritarismo, caudillismo, asistencialismo; y, por otro, en el hecho notorio que los gobiernos regionales recién se están construyendo como tales desde el año 2003.

La mirada del Colectivo Interinstitucional del PP

Las organizaciones de la sociedad civil que forman parte del Colectivo de PP, reconocen que el proceso tiene avances y limitaciones. ¹²

Los avances

En el plano general, se reconoce lo siguiente:

• Los Procesos de PP son importantes hoy, más por su capacidad de movilización social y generación de conciencia ciudadana, que por los montos presupuestarios cuya asignación se decide de manera concertada.

• La participación en los procesos de PP está permitiendo que las y los ciudadanos involucrados descubran y comprendan que la democracia va más allá de la simple elección de autoridades y que el desarrollo en sus diversas dimensiones es responsabilidad de todos y no solo de las autoridades.

• La experiencia de los PP como parte de la descentralización, introduce algunos mecanismos abiertos para la presencia de la sociedad civil en la toma de decisiones.

• El PP está contribuyendo a transformar las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, mediante una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadanía, en el marco de la implementación de mecanismos de democracia participativa.

• La participación ciudadana en el marco de los procesos de PP contribuye también a ampliar la transparencia en la gestión pública, hecho que refuerza la confianza.

En el plano más específico:

Aspectos	Avances
Normativos	• Las leyes orgánicas de gobiernos regionales y locales establecen los principios y procedimientos para la participación ciudadana en general y particularmente en los procesos de PP.• La ley marco de PP y su reglamento fijan los objetivos generales y específicos, los principios y la metodología básica.• La mayoría de ordenanzas regionales y municipales sobre el PP se elaboran con el concurso de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC).
Políticos	• En muchos casos los CCRs y CCLs actúan como órganos de gobierno que coordinan y concertan con la sociedad el presupuesto participativo.• La participación por lo general es proactiva y cooperante, gracias al acceso a mayor información, los esfuerzos en desarrollar capacidades y la construcción de mayores niveles de confianza y credibilidad, por iniciativas en algunos casos de autoridades y en otros de las OSC.• La tendencia general es que los acuerdos concertados sean respetados.• Las rendiciones de cuentas se están institucionalizando a escala regional y local.
Técnicos	• En la mayor parte de los equipos técnicos, existen representantes de las OSC.• La metodología de 8 pasos recomendada por el reglamento se viene adatando a las dinámicas particulares de cada región y localidad.• En no pocos gobiernos regionales y locales se aprecian reformas institucionales para adaptarse a los desafíos de la promoción de la participación ciudadana.
Financieros	• Existen casos de gobierno regionales y locales que destinan al PP la totalidad d sus recursos para la inversión pública.

En cuanto a participación de algunos sectores, algunas experiencias dan cuenta del incremento de la participación de las mujeres. Este es el caso de Ilo, en la que la presencia de mujeres ha pasado del 38% el año 2000 al 52% el año 2007 del total de participantes.¹³

Las limitaciones

El mismo Informe del Colectivo Interinstitucional de PP identifica las siguientes limitaciones:

De carácter nacional

La normatividad nacional siendo aceptable en un sentido general, lamentablemente pone barreras a la participación de la sociedad civil en los espacios de concertación relacionados con el PP, al fijar un tope del 40%. La normatividad nacional mantiene ambigüedad respecto a la naturaleza vinculante de los acuerdos concertados. La formulación y difusión de políticas públicas relacionadas con el PP es escasa. Se fomenta el PP a escala local y regional, pero el poder ejecutivo nacional no hace nada por incorporar la noción de presupuesto participativo a escala nacional.

De carácter regional y local

La organización y la cultura institucional de muchos gobiernos regionales y locales no están preparados para promover los PP. En muchos casos los planes de desarrollo habiendo sido formulados de manera concertada, no constituyen verdaderos instrumentos de gestión. Es minoritaria la cantidad de gobiernos regionales y locales que formulan y aprueban de manera explícita políticas públicas con relación a la inversión de los presupuestos. Los sectores públicos a escala regional y local, cuando participan, lo hacen como demandantes de recursos.

Relacionadas con las organizaciones de la sociedad civil

Los actores de representación de la sociedad civil para niveles superiores (regional y provinciales) son mínimos. Es incipiente el manejo y la coherencia con algunos enfoques claves del desarrollo, por ejemplo, el de igualdad de oportunidades de género. Los representantes de la sociedad civil ante los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local (CCL), muestran en su mayoría escasa representación y representatividad.

Al respecto, Romeo Grompone,¹⁴ partiendo del reconocimiento de la heterogeneidad de los procesos de PP, sobre la base de un estudio realizado en municipalidades de Puno, identifica como factores limitantes el poco conocimiento de la comunidad, en algunos casos por desinterés de las autoridades o de los equipos técnicos, en otros como resultado de los costos y tiempo que demanda la participación, condicionando ello la participación en el proceso de pequeñas élites interesadas; los PP provinciales no se correlacionan con los planes de desarrollo concertado, ya sea porque estos se basan en diagnósticos insuficientes, mala formulación de las prioridades o porque se planifica básicamente en los distritos capital de provincias, descuidando la identificación de circuitos económicos, cadenas productivas, articulación vial desarrollo de mercados; la débil capacitación de los agentes participantes; las dificultades de los equipos técnicos para evaluar y priorizar los proyectos, especialmente en los distritos pequeños; las dificultades y complejidad de la articulación de los presupuestos distritales y provinciales, sobre todo cuando se arrastra una dispersión en los ejes prioritarios de desarrollo y por la presión de reproducir este proceso cada año.

María Isabel Remy,¹⁵ por su parte, considera como las principales limitaciones, las siguientes: Primera, los CCR y los CCL son poco representativos de las OSC y tienen pocas funciones precisas; segunda, en la práctica sus acuerdos son solo propositivos, no vinculantes; tercera, si bien los derechos ciudadanos a participar en el PP restringen o limitan la discrecionalidad de las autoridades electas, estas no están abiertas a la participación y al control ciudadanos; cuarta, la participación en descentralización a nivel local y regional, descarga al gobierno nacional de demandas sectoriales y sobrecarga a los gobiernos regionales y locales; quinta, en los niveles más altos de agregación territorial (región o provincias) existen pocas organizaciones efectivamente representativas del conjunto del territorio, lo que condiciona que en los presupuestos regionales y provinciales los agentes participantes procedan de sectores asentados en la capitales, reproduciendo esto viejas exclusiones de los espacios rurales.

La resistencia de las autoridades

Desconociendo las características del proceso de PP, “en muchos casos las propias autoridades hacen lo imposible por debilitar o impedir el correcto funcionamiento de este nuevo proceso institucional de concertación democrática. Aunque suene absurdo, la clase política de la sociedad democrática representativa, en los municipios se opone y hasta boicotea este proceso de apertura hacia una democracia mayor y más participativa con la sociedad civil. Los partidos políticos no están dispuestos a compartir el poder delegado por el voto ciudadano con el poder real, también del voto, de los representantes elegidos de la sociedad civil organizada”.¹⁶ Debe señalarse sin embargo, que están habiendo cada vez menos casos extremos de resistencia.

El sesgo instrumental en el Gobierno Nacional

El énfasis del enfoque del PP como instrumento centrado en una mejor asignación de recursos públicos, se pone en evidencia mediante una iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo¹⁷ orientada a regular este desde una perspectiva centralista, antidemocrática y autoritaria con relación al punto crítico de la fragmentación del gasto público, la que pretendía reforzar las decisiones unilaterales de las autoridades regionales y locales, facultándolas a proponer una cartera de proyectos de inversión y establecer el monto máximo de asignación presupuestaria destinada al presupuesto participativo, debilitando severamente la participación y concertación; aun más, se les facultaba también a prescindir del presupuesto participativo en caso de desastres naturales o de su inminencia, y por otras causales determinadas unilateralmente por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Felizmente esta iniciativa no prosperó.

Es importante también señalar, de otro lado, el surgimiento de algunos mitos en torno al PP, que son aprovechados por las autoridades antidemocráticas, entre ellos: EL PP “conduce inevitablemente a la atomización de la inversión pública”, el PP “quita autoridad a alcaldes y presidentes regionales”, el PP ”lleva al caos y el desgobierno”, el PP “solo tiene vigencia para el presupuesto de inversiones” y otros más.¹⁸

Áreas con pocos avances

No se observan aun mayores progresos en superar la debilidad de los liderazgos locales y regionales, la cultura de la viveza expresada en el aprovechamiento de los cargos de la administración pública, la continuidad del asistencialismo y clientelismo en la relación autoridades-ciudadanía, la reactivación de partidos y movimientos políticos solo en las campañas electorales y la tendencia a querer copar los cargos de la administración pública una vez que ganan las elecciones, la permisividad generalizada con la corrupción de autoridades y funcionarios, la continuidad del “machismo” en la administración pública, la tendencia a ignorar o excluir la participación de mujeres, jóvenes, tercera edad.

A pesar de los varios problemas, sin embargo, el PP en muchos lugares del país es una nueva realidad, un derecho de la sociedad a controlar a las autoridades, a controlar arbitrariedades y eventualmente usos indebidos del dinero. Esto puede llevar cambios culturales importantes generalizando una nueva conciencia sobre lo público que se oponga a comportamientos patrimonialistas de las autoridades, pero esto requiere permanencia en el tiempo e introducir mejoras que lo acerquen a la sociedad.

Roger Salhuana, funcionario del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre la base de numerosos estudios,¹⁹ reconoce el predominio de una mirada positiva en los distintos actores involucrados y el incremento de los participantes, pero en contraste llama la atención sobre los problemas siguientes: Aun existen autoridades con escaso compromiso con el proceso participativo y que cumplen con ellos solamente de manera formal (escasa presencia de alcaldes y regidores en los diferentes momentos del proceso), en general los consejos regionales y municipales muestran poco entusiasmo respecto al PP y no pocas autoridades argumentan que “han sido elegidas para decidir y no tienen porque compartir ese encargo con los actores sociales”; las experiencias de PP aun no son acompañadas por sólidas rendiciones de cuentas y por acciones consistentes de vigilancia social; los proyectos priorizados no siempre responden a las prioridades de los planes de desarrollo concertado y existe una cierta proclividad por los proyectos de pequeña inversión; los alcaldes distritales y provinciales canalizan proyectos pequeños para que sean cofinanciados por el presupuesto de nivel superior, debido a sus escasos recursos para inversión, a su vez el nivel regional busca financiar proyectos pequeños, pues los actores políticos buscan priorizar para que se ejecuten rápidamente y atribuirse sus resultados, pues los proyectos de mayor envergadura requieren tiempos de maduración que frecuentemente exceden los cuatros años, es decir, el periodo de gestión de las autoridades; parte de los acuerdos concertados en los procesos participativos no son tomados en cuenta por los presupuestos institucionales.

Con relación a la rendición de cuentas, algunos gobiernos regionales convocan audiencias de rendición de cuentas en las que los ciudadanos participantes están prohibidos de intervenir directamente, interactuando, solo lo pueden hacer por escrito.²⁰

A las señaladas debe sumarse los problemas generados por los llamados costos de la participación ciudadana, que comprende varios componentes: el tiempo destinado a las reuniones (talleres, reuniones de coordinación), los viajes de desplazamientos, alejamiento temporal de la familia, a veces el dejar de trabajar, los gastos (pasajes, alimentación, alojamiento no siempre cubiertos por los promotores ), las tensiones por la extensión de las reuniones, la complejidad de las agendas, la falta de acuerdos o el incumplimiento de los mismos. Estos son los “costos hundidos”, por lo general no considerados por los actores políticos.

Los factores favorables que se están generando

Contribuciones de los procesos de PP a la organización social²²

Los procesos de PP a nivel local, entre otros, contribuyen a organizar a grupos sociales dispersos y con ello fortalecer el tejido social, sirven de plataforma de legitimación de las autoridades electas, y pueden ser un canal de interlocución directo entre el gobierno local y la población.

El PP y su incidencia en la cultura y prácticas políticas²³

Lenta, gradualmente, las dinámicas de los procesos de PP vienen aportando algunos cambios en este punto, especialmente:

1) Cierta disminución del caudillismo y el autoritarismo y manipulación de la gestión pública, dando paso a la apuesta por el dialogo y la concertación de la inversión pública.

2) Se está pasando de la participación en los programas de vaso de leche²⁴ y comedores a la participación en el planeamiento y la programación presupuestaria.

3) Se está avanzando en la comprensión de la necesidad de cumplir eficientemente las competencias y funciones y los acuerdos concertados.

4) Hoy, a diferencia de algunos años, se han ampliado las facilidades para acceder a la información de interés público, y el desarrollo de acciones de transparencia y de rendición de cuentas y la consiguiente reducción de la corrupción.

5) Se viene afirmando una cultura favorable a la planificación del desarrollo y también a la priorización de proyectos y recursos presupuestarios.

6) Se observa el tránsito de no pocos actores sociales de la condición de demandantes de reivindicaciones a la de ciudadanos relativamente conscientes de sus derechos y deberes.

7) Muchos actores están pasando del énfasis en la protesta (sin renunciar a ésta) a la propuesta de alternativas de acción para participar en la gestión de los procesos de desarrollo territorial, especialmente en los espacios de decisión, con un sentido de corresponsabilidad.

Un reciente estudio realizado por la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza²⁵ se trae abajo dos mitos construidos en torno a los presupuestos regionales: Primero, se ha venido sosteniendo que “los recursos de los gobiernos regionales incluidos en los presupuestos participativos son insignificantes”. El estudio realizado, evidencia que 13 de los 25 gobiernos regionales destinaron más del 33% de sus gastos de inversión a proyectos priorizados. Segundo, se ha venido afirmando también que “los procesos de presupuesto participativo atomizan la inversión”. Lo cierto es que la atomización es un problema serio que viene desde mucho tiempo atrás se ha mantenido aun con el incremento de los presupuestos y no se está enfrentando adecuadamente, pero el problema no se origina ni se agudiza con el presupuesto participativo. En efecto, el estudio demuestra que el valor promedio de los proyectos definidos por el PP de los gobiernos regionales es mayor (550 mil nuevos soles) que el valor promedio del total de proyectos presupuestados y ejecutados directamente por los gobiernos regionales (500 mil nuevos soles). Sin duda, en ambos casos se trata de montos pequeños para proyectos que están a cargo de gobiernos regionales, pero lo que no se puede sostener es que esto sea consecuencia de los procesos participativos.

Otro aporte valioso de este estudio se relaciona con el nivel de cumplimiento de los acuerdos del proceso de PP: De los 25 gobiernos regionales, en 8 el nivel de cumplimiento es mayor de 70%, en 6 se ubica entre el 51% y 66% y en 11 gobiernos regionales, el cumplimiento es menor del 50%. El gobierno regional con mayor nivel de cumplimiento fue el de Lambayeque.

Los aprendizajes

Varios estudios vienen identificando importantes aprendizajes en el Perú que deben ser tomados en cuenta.

Un informe profesional²⁶ afirma categóricamente que “existen instancias de gestión local participativa, capaces de generar procesos de concertación“, “los actores del PP son mayormente representantes de organizaciones sociales de base, lo que no niega la participación directa de los ciudadanos de manera individual”, “los liderazgos de los procesos está en muchos casos exclusivamente en el gobierno local”, “los niveles de participación efectiva de la ciudadanía en la toma de decisiones varían en grado y efectividad”, “en el Perú los planes de desarrollo concertado son un prerrequisito del los procesos de PP”, “son diversos los criterios para la asignación de los montos para cada zona, siendo los más recurrentes los vinculados a satisfacer necesidades básicas, la cantidad de beneficiarios, y el comportamiento tributario de las poblaciones”, “se necesita incorporar al debate el presupuesto total de cada circunscripción, considerando los de entidades públicas, los presupuestos sectoriales, los de organizaciones no gubernamentales.”

El Programa de Lucha contra la Pobreza (PROPOLI), a través de una sistematización de los PP en 6 distritos de Lima Metropolitana²⁷, identifica que, según las opiniones de los participantes, los procesos de PP se han convertido en “una escuela de lo bueno, de lo malo y de lo feo de la gestión pública”; posibilitan a la población “conocer el manejo presupuestal, conocer mejor la realidad y decidir”; “que el PP es muy bueno.. pero que no siempre se cumple”; “permite controlar las emociones, aprender a dialogar, a manejar los conflictos”; que el PP es altamente valorado por encuestados y entrevistados “porque permite acceder a recursos públicos para mejorar las condiciones de vida, porque es un instrumento útil para controlar a la autoridad y a los funcionarios municipales e influir sobre ellos, porque es una fuente de múltiples aprendizajes”.

InWEnt²⁸ señala los aprendizajes siguientes: “la participación permite la construcción de mayores y mejores relaciones de credibilidad y confianza entre el Estado y la sociedad civil”; “la participación de actores plurales permite que todos aprendan a conocerse y conozcan la racionalidad y percepciones de los otros, beneficiando la generación de condiciones para la concertación y el trabajo y gestión compartida”; “si se quiere que la participación ciudadana incentive el interés por la gestión pública, la afirmación de la democracia y la innovación de la cultura política, es necesario que se vincule con la eficiencia en la atención de las prioridades sociales”; “la participación ciudadana se está constituyendo en una escuela permanente de formación para la gestión del desarrollo humano por los actores involucrados y comprometidos con los procesos participativos, en este marco no pocos pobladores, convertidos en ciudadanos, están pasando de la condición de demandantes a la de gestores de proyectos de desarrollo con visiones compartidas”; “la participación permanente y de calidad, es decir, eficiente, es un factor clave de la construcción de la gobernabilidad a nivel local y regional”; “a mayores niveles de información corresponden mayores niveles de eficiencia en la participación”; ”las políticas, programas, proyectos de desarrollo, instrumentos de gestión, se legitiman, en tanto los ciudadanos participen y los hagan suyos las organizaciones sociales”; “la participación es un vehículo importante para afirmar las identidades ciudadanas en las diversas escalas: centros poblados, distritos, provincias, regiones y país, y posibilita el surgimiento de nuevos liderazgos sociales y políticos”; “lamentablemente, una parte significativa de las autoridades locales y regionales no perciben con claridad los beneficios de los procesos participativos, debido a que siguen adheridos a una cultura y prácticas políticas tradicionales que reducen a los ciudadanos a la condición de simples electores y se resisten a reconocer el valor agregado que otorgan las gestiones participativas”.

Los retos

En el contexto actual del PP, se identifican los retos siguientes:

• Superar ese cierto grado de escepticismo respecto a que la participación pueda contribuir a construir una ciudadanía incluyente. Esta desconfianza se acentúa por las pugnas de los intereses locales en torno al destino de los recursos públicos.

• Mantener presente que la esencia de los procesos de PP es la de fortalecer la democracia participativa desde el nivel local y regional hasta el nacional en la perspectiva del proceso de descentralización y la afirmación del sistema democrático en el país, así como contribuir de manera efectiva con el logro de los objetivos del desarrollo local y regional. En esta perspectiva es necesario fomentar y evaluar el impacto de los procesos democráticos sobre la calidad de vida de las personas y sobre el desarrollo económico y social de las comunidades y sus territorios. A la luz de esta apreciación es fundamental identificar las opciones para recrear la democracia en un nuevo contexto entre lo público y lo privado, basada en una ciudadanía entendida como ejercicio individual y colectivo de derechos y deberes. Y que nos preocupemos en construir y fortalecer el tejido social con un claro sentido de solidaridad y de inclusión, basado en el fortalecimiento de las instituciones y aumento de su legitimidad. En esta perspectiva se requiere de una ciudadanía capaz de evaluar permanentemente sus logros y fracasos, y aprender tanto de los aciertos como de los errores.

• La participación en los procesos de PP vincula a los ciudadanos con el ejercicio de sus derechos, siendo este uno de los valores públicos que crea los procesos de PP correctamente conducidos. La toma de conciencia de estos propósitos como esencia del PP debe orientar la aproximación y valoración de estos procesos y, lógicamente, debe sustentar el rol de cada uno de los agentes participantes. Deben crearse las condiciones adecuadas para que los excluidos, no solo participen en las decisiones, sino se organicen y que salgan de su situación de exclusión y pobreza.

• Fomentar una participación más informada, combinar el enfoque de oferta de proyectos con el de demanda por la población, intensificar la coordinación interinstitucional y el seguimiento de los procesos y resultados mediante los comités de vigilancia, priorizar intervenciones vinculadas con prioridades nacionales para generar procesos acumulativos.

• Articular los procesos de PP como expresión de democracia participativa, con los procesos de concertación y la representación política. En esta perspectiva, armonizar las prioridades e intereses de los agentes participantes con los movimientos sociales.

• Articular la consolidación de los procesos de PP con la profundización integral de la descentralización. Y vincular los procesos de PP con el impulso a los procesos de reforma integral del Estado.

• Prevenir y evitar que los procesos de PP pierdan su riqueza y queden atrapados en simples procedimientos y la implementación de instrumentos administrativos, legitimadores de las autoridades. Mejorar la institucionalidad participativa, comenzando por el fortalecimiento de los espacios de concertación: CCR y CCL.

• Enfrentar la fragmentación en los planes de desarrollo y en los presupuestos participativos. Mejorar la calidad de las propuestas de los agentes, en el marco de la correspondencia de los procesos de planeamiento concertado y los de PP.

• Mejorar la representatividad de quienes participan en los procesos de PP y la baja calidad de su participación, lo que pone en cuestión la necesidad del carácter vinculante de los acuerdos.

• Promover la voluntad política de las autoridades y funcionarios. Enfrentar las prácticas culturales del asistencialismo y el clientelismo.

• Resolver de manera creativa el financiamiento de los costos de la participación.

CONCLUSIONES GENERALES: EL PP Y SUS APORTES A LA LEGITIMIDAD DEL PODER Y LA GOBERNANZE EN EL PERÚ

Aportes a la legitimidad

Las experiencias de PP en el Perú en proceso, están contribuyendo a una mayor legitimidad en la construcción y ejercicio del poder, particularmente a nivel local y regional. Este aporte se da a través de las acciones siguientes:

• El PP está abriendo el camino para una mayor articulación y complementariedad de la democracia representativa con la participativa. EL PP permite que la representación delegada en las autoridades locales y regionales, tome en cuenta las necesidades, intereses y derechos de los ciudadanos, es decir, de la fuente originaria del poder, en cuanto a las inversiones públicas que deben financiarse de manera prioritaria. La “desprivatización” de las decisiones en torno al presupuesto público no solo otorga más legitimidad a quienes ejercen el poder, sino amplía la calidad de la democracia.

• Las experiencias de PP refuerzan la legitimidad legal-racional en base a principios, objetivos y compromisos vinculantes, que forman parte de los marcos normativos o reguladores establecidos disminuyendo la discrecionalidad o los “caprichos” de las autoridades, los criterios de priorización de objetivos y prioridades de inversión, vinculando la representación con el respeto de los derechos ciudadanos; al mismo tiempo, las experiencias de PP cuestionan las fuentes de legitimidad tradicional o simplemente carismática, que tienden a consagrar la discrecionalidad, arbitrariedad y desigualdad en el manejo de los recursos económicos y la aplicación de las políticas públicas.

• La concertación de los proyectos en el marco de los procesos de PP, facilita su cumplimiento y, por tanto, que las autoridades tengan un mejor desempeño de sus deberes, por el incremento del poder persuasivo y retributivo que aportan; este hecho amplía la legitimidad de estas. La mayor representatividad de los actores sociales incide positivamente sobre la eficacia y fortalece la legitimidad del poder político. La legitimidad del poder se incrementa por la coherencia entre el discurso y la práctica de las autoridades.

• La mayor transparencia, las rendiciones de cuentas y las iniciativas de vigilancia social, la disminución de la discrecionalidad y la arbitrariedad, así como del clientelismo, amplían también la legitimidad de las autoridades.

• La participación de sectores de ciudadanía en los procesos de PP, por un lado dota de mayor base social al proceso de decisiones, y por otro, facilita el empoderamiento social y construcción de ciudadanía sobre la base de un mayor acceso a la información y el conocimiento, y contribuye a acciones de gobierno sobre la base del respeto a los derechos políticos y sociales y no de favores. En este marco, las acciones de gobierno se sustentan en la mayor consistencia de los acuerdos que incrementa la fuerza de las decisiones y los mayores márgenes de influencia sobre el conjunto de los actores involucrados. Se puede afirmar que a mayor participación ciudadana en los proceso del PP corresponde una mayor legitimidad de sus autoridades.

• Los procesos de PP están abriendo también, aunque de manera incipiente, las articulaciones intergubernamentales entre distritos, provincias y regiones, facilitando la convergencia de autoridades de diversas escalas en torno a los planes de desarrollo concertado y la programación presupuestaria.

• Resumiendo, el PP a través de la mayor capacidad de los actores políticos para representar a los diversos sectores de la sociedad civil, la creciente participación de los actores sociales en la toma de decisiones y aspectos complementarios, el valor democrático agregado aportado por la construcción de consensos, el respeto a las reglas de juego, por la mayor transparencia e institucionalización de los mecanismos de control social, por el encuentro entre las razones y motivos y decisiones de gobernantes y gobernados en el marco de los procesos participativos, amplían la legitimidad de las autoridades; y, adicionalmente, el empoderamiento social fruto de la participación contribuye a incrementar el poder político y una democracia de mayor calidad. Ambos aspectos, a su vez, se convierten en factores favorables para la continuidad y profundización de la descentralización como reforma política clave del Estado.

Aportes a la gobernanza

Aportes generales

No obstante la heterogeneidad de las experiencia de PP en el Perú, podemos afirmar que en ellas están presentes la diversas líneas de aportes a la gobernanza que se aprecian en las experiencias internacionales, detalladas anteriormente; relacionadas con modalidades más inclusivas de gobernar y cuestionando y superando en parte las formas jerarquizadas y verticales de gobernar y proponiendo nuevas formas de relación entre el Estado y la sociedad civil; facilitando el paso de los gobiernos locales de meros administradores a una relación de interdependencia, deliberación y negociación con los ciudadanos, construyendo una nueva institucionalidad; el impulso del desarrollo de capacidades de los actores involucrados y el establecimiento de modalidades de trabajo y gobierno en red con la participación de un pluralismo de actores sociales.

También se dan aportes mediante la preocupación por resultados en la gestión pública sobre la base de eficiencia y eficacia, pero al mismo tiempo, la preocupación por la calidad de los procesos conducentes a ellos, en particular la legitimidad en el ejercicio del poder; la aprobación de regulaciones estableciendo reglas de juego sobre los procedimientos, también sobre la articulación de políticas públicas y los alcances de los derechos y los deberes de los actores participantes; así como la innovación de las maneras de entender y practicar las políticas y las prácticas sociales y la afirmación de las identidades locales.

Aportes más específicos

Varios de los factores generados por los procesos de PP, contribuyen también a la gobernanza, como son la organización de grupos sociales dispersos, la reducción de los márgenes para el caudillismo, autoritarismo y manipulación de la gestión pública, las mayores facilidades de acceso a la información de interés público y el desarrollo de acciones de transparencia y rendición de cuentas, aunque todavía imperfectas, la afirmación de una cultura de planificación del desarrollo y de priorización de proyectos, así como el tránsito de no pocos actores de la situación de reclamantes de derechos a la de ejercicio de derechos y deberes, o del simple ejercicio de la protesta a la necesidad de complementar esta con la formulación de propuestas. A esto se suman los ajustes en las estructuras orgánicas de los gobiernos locales y regionales y los lentos cambios en el comportamiento de las burocracias.

La mayor parte de los aprendizajes anteriormente señalados hacen referencia a acciones y procesos que definitivamente contribuyen a reforzar la gobernanza, entre ellos los relacionados con la participación ciudadana plural en la adopción de decisiones sobre el presupuesto público, los criterios de priorización de las inversiones, el desarrollo de capacidades para dialogar y manejar los conflictos, el mayor control que los ciudadanos tienen sobre sus autoridades y funcionarios y la posibilidad de influir sobre ellos, la construcción de relaciones de credibilidad y confianza entre autoridades y ciudadanos, la innovación de la cultura política y el fortalecimiento de la democracia en una perspectiva de una gestión pública más efectiva, y otros.

Lista de las siglas

CCL Consejo de coordinación local

CCLD Consejo de coordinación local distrital

CCLP Consejo de coordinación local provincial

CCR Consejo de coordinación regional

CRP Congreso de la República del Perú

GL Gobierno local

GR Gobierno regional

MCLCP Mesa de concertación de lucha contre la pobreza

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

OSC Organización de la Sociedad Civil

PDC Plan de desarrollo concertado

PP Presupuesto participativo

Notas

¹ Peruano, Presidente de la RED Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local ex Alcalde de Ilo, ex Diputado.

² Grupo Propuesta Ciudadana y Red Perú de Iniciativas de Concertación. “Participación ciudadana para la democratización del Estado, la sociedad y la economía en el Perú”. I Foro Ciudadano, Lima, 29-30 de Octubre 2007.

³ Informe Latinobarómetro 2008 (Opinión pública latinoamericana), Basado en 19,000 entrevistas en 18 países, 1200 de ellas en el Perú. Fecha de emisión 14/11/2008. www.latinobarómetro.org.

⁴ Véase la lista de las siglas al final del artículo.

⁵ Adrianzén Merino, Alberto. “Una democracia de mayorías”. Publicado en La República.pe: www.larepublica.org.pe Lima, 27/12/2008.

⁶ Ley de Bases de la Descentralización, Ley No 27783, articulo 6º.

⁷ Entre ellos Gustavo Riofrío, Laura Soria, Mariana Llona. “Planes concertados y presupuestos participativos. Balance de tres experiencias regionales”. 2003. www.propuestaciudadana.org.pe/n-publicaciones

⁸ Ley Marco del Presupuesto Participativo, ley No 28056.

⁹ Decreto Supremo No 171-2003-EF, Reglamento de la Ley Marco del PP

¹⁰ Instructivo No 002-2008-EF/76.01.Resolución Directoral No 021-2008-RF/7601.

¹¹ Zolezzi Chocano, Mario. “PP: Un instrumento y un proceso. ¿Cómo ingresar a los espacios del poder local?”. DESCO programa Urbano. www.urbano.org.pe

¹² Colectivo Interinstitucional del PP. “Presupuesto Participativo: Agenda pendiente. Lecciones aprendidas y recomendaciones”. Lima, 2006.

¹³ Asociación Civil Labor. “La experiencia exitosa de participación ciudadana: 9 años de presupuesto participativo en Ilo”. Agosto 2009. www.labor.org.pe

¹⁴ Grompone, Romeo. “El Heterogéneo universo de los presupuestos participativos provinciales y distritales”. Instituto de Estudios Peruanos, mayo 2006. www.municipioaldía.com/index.php

¹⁵ Remy, María Isabel. “Balance de la participación ciudadana en la descentralización”. GPC: Primer Foro Virtual de Discusión. Texto base. www.participaperu.org.pe/foro. Lima, 27/10/2008.

¹⁶ Zolezzi Chocano, Mario. “PP: Un instrumento y un proceso. ¿Cómo ingresar a los espacios del poder local?”. DESCO programa Urbano. www.urbano.org.pe/dowuloadi/documento/ppmario.pdf

¹⁷ Poder Ejecutivo. “Proyecto de Ley No 231- Ley que regula aspectos obre la aplicación del PP en gobiernos regionales y locales”. Fecha de presentación: 9/04/2008.

¹⁸ Díaz Palacios, Julio y Grey Figueroa, Carlos. “Diez Mitos sobre el PP”. Campaña Nacional del PP: una oportunidad para el desarrollo de nuestro distrito, provincia y regional. 2007. Red Perú: www.redperu.org.pe

¹⁹ Salhuana Cavides, Roger. “El Presupuesto participativo en Perú y la necesidad de su evaluación como mecanismos que busca mejorar la calidad del gasto público”. MEF, Dirección Nacional de Presupuesto Público. Lima, Mayo 2008. Salhuana ha tomado como insumos: La Evaluación rápida del proceso de presupuesto participativo 2004”, de PRODES, documento técnico No 9; “Planeamiento y PP regional 2004-2005”, de López Ricci José y Wiener Elisa, en Cuaderno descentralista No 11, Lima, GPC; “El heterogéneo universo de los presupuestos participativos provinciales y distritales”, IEP, Romeo Grompone, www.municipioaldia.com/index.php; “Primer informe nacional de Monitoreo del PP 2007”, MCLCP y ANC, Lima, Junio 2007; “Evaluación Intermedia del Programa de las Voces de los Pobres” ejecutado por el MEF-DGPP, a cargo de Governa, Mayo 2007; “Evaluación del PP en la Provincia de Ilo. Lineamientos y estrategias para mejorar el proceso”. MPI, Consultora Magari Quiróz Noriega, Enero 2007.

²⁰ Gobierno Regional de Lima. Reglamento de Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, 2008.

²¹ Arroyo, Juan; Benique, Ana María; Gonzáles, Juan; Irigoyen, Marina. “Los costos de la participación local. El Caso de Puno-Perú”. En “Beneficios y Costos de la democracia Participativa”, de Juan Arroyo y Marina Irigoyen. CARE Perú. Lima, Octubre 2008

²² Instituto de estudios Peruanos (IEP). “Propuestas para mejorar el proceso de PP y su incidencia en el desarrollo local”(en base a cuatro estudios de caso, Puno).www.municipioaldia.com/index.php

²³ InWEnt. “Participación Ciudadana en los Procesos de Descentralización en el Perú”. Programa CAPACIDES. Julio Díaz Palacios. Lima, febrero del 2008. www.inwent.org.pe/capacides/docs/Peru-Participacion%20ciudadana.pdf

²⁴ “El Programa del Vaso de Leche (VdL) es un programa social creado para proveer apoyo en la alimentación a través de la entrega de una ración diaria de alimentos a una población considerada vulnerable, con el propósito de ayudarla a superar la inseguridad alimentaria en la que se encuentra.” Véase más detalles en www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf

²⁵ MCLCP. “Segundo Informe Nacional de seguimiento del PP 2007”. Lima, agosto del 2008. www.mesadecocnertacion.org.pe

²⁶ Castro Pérez, Héctor J. “Experiencias significativas del presupuesto participativo que contribuyen a un mejoramiento del manejo de los recursos públicos”. Informe profesional para optar el Título Profesional de Economista. UNMSM, facultad de Ciencias Económicas. http//sisbib.unmsm.edu.pe/BisVirtualData. Lima, 2005.

²⁷ PROPOLI. “Sistematización de los procesos de presupuesto participativo de los distritos de Puente Piedra, San Juan de Lurigancho, Villa María del Triunfo, Pachacamac y Villa El Salvador”. Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana. Consultores: José Távara Castillo, José Montalvo Mejía, Ignacio Távara Arroyo. Lima, abril 2008. www.propoli.org/

²⁸ InWEnt. “Participación Ciudadana en los Procesos de Descentralización en el Perú”. Programa CAPACIDES. Julio Díaz Palacios. Lima, febrero del 2008. www.inwent.org.pe/capacides/docs/Peru-Participacion%20ciudadana.pdf