Carlos A. M. Soria Dall’Orso ¹

Resumen

La expansión de las industrias extractivas así como el desarrollo de infraestructura en la región latinoamericana no solo tiene consecuencias positivas sobre el crecimiento económico sino que también plantea desafíos al campesino en su chacra, al indígena en el bosque, pero sobre todo plantea demandas insatisfechas de gobernabilidad en la Amazonía. Este artículo revisa el desafío de la gestión de los bienes comunes en el Perú mirando especialmente a la evolución del caso de la tierra. Para ello revisamos los recientes cambios legales para promover la parcelación de comunidades nativas en la Amazonía peruana que dieron lugar a los paros indígenas de 2008 y 2009. Este es el contexto a partir del cual evaluamos el impacto de cien años de petróleo en la Amazonía y buscamos entender cuales son los desafíos a la legitimidad y a la gobernabilidad que la expansión de dichas actividades plantea al Estado peruano pero también al movimiento indígena.

Desde el año 2004 una segunda ola de concesiones de petróleo y gas, alimentada por el boom de crecimiento de las economías de los EE.UU., Europa, China y la India y el alza del precio del barril de petróleo a 140 dólares americanos en el año 2008, favorece la expansión de las actividades petroleras en el Perú. Así, tenemos que en el año 2004 el 13% de la Amazonía peruana se encontraba ocupado con actividades petroleras, mientras que hoy esa superficie se ha expandido al 75 %. Paralelamente una serie de tres artículos publicados por el Presidente Alan García plantean una ‘nueva’ política de tierras en la Amazonía: el fin de la propiedad comunal a manos de inversionistas que solicitan su parcelación individual, para así poder crear un mercado de tierras y poder concentrarlas. Este cambio se ha dado aprovechando la excusa del tratado de libre comercio con Estados Unidos de América. Adicionalmente se viene implementando la Iniciativa de Integración Vial Regional IIRSA que facilita el acceso a la región, la entrada de población y la salida de productos. En consecuencia las demandas por más recursos naturales también plantean demandas sobre la gobernabilidad de esta región y del país en su conjunto, en la medida que no existen instituciones efectivas para cautela adecuada de derechos ambientales y sociales, lo que incrementa la conflictividad.

La “nueva” gestión ambiental ocasionó que el gasoducto de Camisea² se rompiera cinco veces en su año inaugural por la presión política sobre los funcionarios técnicos para permitir un pronto inicio de la obra.

El contexto

La Amazonía es uno de los mayores remanentes de bosques tropicales del mundo; es el hogar de pueblos indígenas, asentados como aislados, mestizos y descendientes de inmigrantes europeos; y alberga tanto una mega-biodiversidad como tierras, madera, oro, petróleo y gas. Esta región es en gran medida una remota zona rural con pueblos que viven en economías de subsistencia, pero también una red dinámica y caótica de centros urbanos y localidades que abastecen de recursos naturales al mercado mundial desde tan temprano como el siglo XVI.

Como muchos otros bosques tropicales, el ecosistema amazónico alberga una trilogía que constituye su principal valor, pero también la razón de su destrucción: La triple identidad entre pueblos indígenas, biodiversidad y recursos del subsuelo, como el oro³ y el petróleo⁴. La sumatoria de economías de subsistencia, mercantilista y de libre mercado junto con el desinterés de los gobiernos nacionales de proteger la Amazonía, han generado la extracción y explotación indiscriminada de la caoba, el caucho, la quinina, la fauna, el oro , el petróleo , el gas y muchos otros productos que han caracterizado la economía de la región con sus ciclos de expansión y contracción de la demanda por recursos naturales. Así, el destino de los bosques está muy relacionado con las demandas del mercado mundial y la falta de voluntad de los gobiernos nacionales para invertir recursos públicos a favor de estas zonas y el desarrollo de una política democrática que atienda las necesidades de sus pobladores.

Estos bosques proveen madera, plantas medicinales, alimentos y leña para la supervivencia de un número de poblaciones rurales, incluidos los pueblos indígenas y los agricultores de escasos recursos.⁵ Las condiciones de vida de estas poblaciones dependen en gran medida del mantenimiento del bosque, su vitalidad y su diversidad. Mientras que la extracción de petróleo y recursos minerales ha alimentado economías ajenas a la Amazonía, que por lo general invierten poco en esta región, su población y su desarrollo, observándose que quienes asumen los costos ambientales y sociales de la extracción no son los mismos que perciben los beneficios de su explotación.

Las demandas de la gobernabilidad desde la Amazonía

La apertura de caminos y la pavimentación de los ya existentes favorecen la llegada de nuevas poblaciones que demandan tierras y recursos, así como la expulsión de la antigua población sin tierra o sin títulos, quienes irán a ocupar nuevas áreas recién deforestadas, aumentando así las 8’369,610 hectáreas de bosque amazónico ya deforestado, que representan el 11.0% de la Amazonía peruana (SICNA, diciembre de 2008).

La asimetría entre los actores empresariales y los actores comunales involucrados en los conflictos socio ambientales que ocurren en la región son el tema central de cualquier propuesta de construcción de legitimidad y gobernabilidad en la región. Al examinar estos conflictos en torno a las políticas de recursos naturales, nos encontramos con un divorcio entre los discursos de la legislación y de los funcionarios públicos y la ejecución de estos discursos a todos los niveles. El marco jurídico tiene muy poca relevancia para los usuarios de los recursos en la toma de decisiones sobre cómo administrar los recursos, la forma de resolver los conflictos y la manera de compensar los daños y perjuicios

En estas circunstancias, la apertura de nuevas áreas de América del Sur por la Iniciativa de Integración Regional (IIRSA por su sigla en inglés)⁶ sugiere la intensificación de los conflictos que afectan a los pueblos indígenas, colonos, campesinos y poblaciones ribereñas, toda vez que existirá un aumento en la demanda de tierras, bosques, minerales, petróleo y gas, así como de tierras para los cultivos ilícitos. Situación que se agrava cuando muchos de los países amazónicos así como las instituciones financieras internacionales (IFI) que los financian carecen de una adecuada gestión ambiental y social para el desarrollo de la infraestructura y de las industrias extractivas. Siendo más grave aún cuando los gobiernos ven a las normas ambientales y sociales como un obstáculo para el desarrollo.

En el Perú, se están construyendo las carreteras Interoceánicas IIRSA Norte (Paita-Yurimaguas-Amazonas-Río Huallaga) e IIRSA Sur (Ilo-Cusco/Puno-Madre de Dios-Assis), mientras que existe la propuesta de construir una IIRSA Centro desde Pucallpa a Cruzeiro do Sul con conexión a Lima y recientemente se aprobó la construcción de una ferrovía.

Los impactos sociales y ambientales de esta expansión sobre los bosques amazónicos afectará de manera desproporcionada a las poblaciones más vulnerables en estas áreas, las poblaciones indígenas, tanto en contacto como aislada, y a otras poblaciones rurales. La ejecución de IIRSA sin una adecuada gestión socio-ambiental, basada en el ordenamiento ambiental y la consolidación de los derechos de los ocupantes ya presentes en la región, sólo puede contribuir a acelerar los procesos que ya afectan a la Amazonía, sus pueblos y sus bosques. Las áreas protegidas y las zonas de producción forestal serán atravesadas por nuevas líneas de flujo de caoba y otros productos forestales. Al mismo tiempo, las transferencias de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, solo se refiere a temas cuya gestión es costosa y sin visos de solución, como en el caso de la minería artesanal de oro, mientras que las muy rentables concesiones de gas, petróleo y madera siguen siendo administradas por el gobierno nacional.

La Amazonía brasileña es un escaparate que muestra los resultados de enfrentar los riesgos planteados en nombre del “desarrollo” en una región rica en diversidad biológica y social, sin una adecuada política socioambiental. En la década de 1950, Brasil decidió abrir dos ejes carreteros en la Amazonía (uno de Sur a Norte, y otro de Este a Oeste). Junto con la carretera llegaron los colonos a las zonas de reciente apertura. Desde entonces, la deforestación se ha incrementado constantemente y tiene un impacto significativo sobre el futuro del clima en la región. Así el Instituto Socioambiental prevé que en los próximos 100 años podría darse un aumento de la temperatura de entre el 2,3 y 5.5 grados centígrados, mientras que el agua de lluvia podría disminuir en ese mismo periodo, en hasta un 20% (Trancoso, Carneiro Filho y Tomasella 2007).

Esta realidad es especialmente dura en el desarrollo de centros urbanos y ciudades en la Amazonía. Según un estudio de siete afluentes amazónicos (Jurua, Purus Madeira, Tapajós, Xingu, Araguaia y Tocantins) realizado por el Instituto Socioambiental de Brasil (Trancoso Carneiro Filho y Tomasella 2007), el resultado de un desarrollo no planificado ha creado una red de centros urbanos deforestados que carecen de áreas recreativas y tienden a elevar las temperaturas a nivel local, gestando islas de deforestación en la selva amazónica con una tendencia a una mayor deforestación.

Cambios legales para promover la parcelación de comunidades nativas en la Amazonía peruana

El gobierno peruano ha estado promoviendo la parcelación de la tierra comunal, el otorgamiento de propiedad forestal y el otorgamiento de tierras a privados en la Amazonía. Para ello se presentaron una serie de iniciativas en el Congreso. El Presidente Alan García, con el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros, presentó al Congreso del República del Perú:

1. El Proyecto de Ley 840-2006-PE, Proyecto de Ley que modifica la Ley 28852 Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y agroforestería. Esta iniciativa busca establecer el mecanismo de adjudicación en venta de tierras forestales eriazas de su dominio sin cubierta boscosa;

2. El Proyecto de Ley 1770-2007-PE Proyecto de Ley Establece El Régimen Temporal Extraordinario De Formalización Y Titulación De Predios Rurales, Comunidades Campesinas Y Comunidades Nativas. Esta iniciativa pretende en un periodo de 4 años culminar con la generación del “catastro de predios rurales”, actualizar el catastro existente, así como suplir las deficiencias advertidas en materia de formalización de la propiedad predial. El proyecto hace mención expresa a la posibilidad de adjudicar en concesión o en venta y a título oneroso las tierras eriazas, a través de adjudicación directa o subasta pública; y

3. El Proyecto de Ley 1992-2007 Proyecto de Ley que modifica la Ley 26505 Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en Las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Nativas. Esta iniciativa busca eliminar el requisito de contar con 2/3 de la votación de los miembros de una comunidad para enajenar el territorio comunal.

Adicionalmente, la célula parlamentaria aprista presentó en el Congreso de la República del Perú el Proyecto de Ley 1900-2007-CR, Proyecto de Ley que Declara de Interés Público y Prioridad Nacional la Titulación, Registro y Rectificación de Predios Rurales de Comunidades Campesinas y Nativas. Esta iniciativa busca transferir la responsabilidad de la titulación de las comunidades campesinas y nativas a los gobiernos regionales y solo por un plazo de un año, el que a todas luces es insuficiente para culminar la titulación de un 20% de comunidades nativas pendientes de reconocimiento en la Amazonía peruana.

Pero más grave aun, usando las facultades delegadas al ejecutivo para legislar sobre el Tratado de Libre Comercio se ha autorizado la parcelación de comunidades nativas a solicitud de un número minoritario de sus miembros. El Estado quiere hacer esto cuando aún no cuenta con un catastro de las tierras. Este paquete de regulaciones de promoción de inversiones es conocido popularmente como la “Ley de la Selva”. El propio Presidente Alan García, en su artículo “El síndrome del perro del hortelano”,⁷ señala que las tierras de las comunidades nativas están “ociosas” y deben ser incorporadas a la producción. Esta línea de argumentación está favoreciendo que COFOPRI,⁸ encargado desde mediados del 2007 de la titulación rural, no esté dando prioridad suficiente a la titulación de comunidades nativas; y cuando titula sólo lo hace sobre una pequeña fracción del área solicitada por la comunidad nativa. Más grave aún, COFOPRI está parcelando el área agrícola de las comunidades nativas para revertir el resto del territorio comunal al dominio privado, a fin de que sean entregadas a inversionistas privados.

Estos cambios dieron lugar a un levantamiento en 2008 y otro en 2009. El levantamiento de 2008 logró derogar dos decretos legislativos que atentaban directamente contra la propiedad comunal y permitían su parcelación a pedido de un inversionista o de un miembro de la comunidad. El levantamiento de 2009 ha resultado mucho mas sangriento y con resultados aún imprevisibles.

Este país, como este planeta, es un riquísimo y muy diverso hábitat donde las también muy diversas poblaciones están articuladas entre sí por relaciones económicas, sociales, ambientales y de otros signos también. Primero quiero centrarme en la economía para indicar que todo el planeta no es ocupado por una economía moderna sino que hay otros segmentos de la economía que no son modernos, como la economía mercantilista y la economía de subsistencia. Esas economías corresponden también a espacios geográficos sustancialmente diferentes, la tradicional oposición entre urbano y rural, por ejemplo, pero también la diferencia entre rural articulado al mercado moderno y rural en economía de subsistencia, o urbano moderno y urbano en economía mercantilista.

La economía moderna se expande sobre el litoral peruano pero no sobre todo éste. No solo hay campesinos de pequeña propiedad en la costa peruana, si no que si subimos por la vertiente occidental de los Andes que mira al litoral encontramos pueblos indígenas como en el poblado de Tupe. Esta diversidad social, económica y ambiental se hace más evidente al mirar hacia los Andes o la Amazonía. En ambas extensas regiones se mantienen muchas poblaciones campesinas e indígenas que viven en economías de subsistencia que han hecho posible que el entorno se mantenga en el estado en que se encuentra, es decir, produciendo servicios ambientales como aguas, bosques, peces, paisaje, recreación, salud. El que los veamos como pobres solo refleja la ignorancia de la economía sobre el valor económico real de estos servicios ambientales, los recursos naturales y la diversidad social que los sustenta. Esto es lo que ha hecho posible la injusta contaminación de lagunas y poblados en los Andes peruanos a manos de industrias extractivas nada responsables socialmente.

Desde la visión individualista y urbana de muchos de los comentaristas de la prensa televisiva peruana, estos señores indígenas fácilmente manipulables se oponen al desarrollo. La pregunta es: ¿el desarrollo de quién? Ellos no se oponen a su propio desarrollo o al de su región, pero sucede que lo que está haciendo el Estado es entrar a sus comunidades con COFOPRI para formalizar y titular. Y se titula al que tiene mejor derecho. El mejor derecho es del que tiene la propiedad, no el que la ocupa, según las palabras de Max Calle, asesor principal de la Dirección Ejecutiva de COFOPRI.⁹ Al mismo tiempo las comunidades han recibido a COFOPRI en sus comunidades con la intención de concentrarlos en un área urbana titular individualmente el área agrícola y revertir el resto del área, léase bosque, al dominio del Estado para que este lo pueda asignar a los inversionistas.

Este discurso en el contexto del “Síndrome del Perro del Hortelano”, que critica al perro por alertar al hortelano de la apropiación que unos terceros quieren hacer de sus hortalizas, le pone los pelos de punta a cualquier poblador rural. Más aun se ha argumentado que no se puede dar servicios a 200,000 centros poblados, entonces salgan de ahí, vengan a ciudades intermedias y les daremos servicios. Claro, les vamos a dar la oportunidad de limpiar los servicios de nuestras casas o permitirles la enorme gracia de que nos hagan el jardín. O es que el Estado está planificando el desarrollo y tiene dos o tres ideas mas concretas que esos anuncios. ¿Será que el Estado está pensando ejecutar las 11 políticas sectoriales planteadas en el Decreto Supremo 15-2001-PCM Plan de Acción Prioritaria para las Comunidades Nativas, aprobado durante el gobierno del Dr. Valentín Paniagua, para atender las necesidades más urgentes de unas 1500 comunidades nativas pertenecientes a 65 pueblos indígenas amazónicos tan ciudadanos como cualquier otro peruano. Ellos esperan acciones concretas, como por ejemplo que se fortalezca la educación bilingüe intercultural, o que les devuelvan el gobierno de la universidad indígena de Yarinacocha, en Ucayali.

También sería necesario una campaña de solidaridad que vaya mas allá de la salud a la educación pero no por el golpe traumático de vender su tierra salir del mundo rural e irse a un mundo urbano donde no hay mercado que lo pueda articular sino con sus habilidades rurales, es decir jardinero o en el mejor de los casos vigilante. Ese no es desarrollo para alguien que vive en su comunidad con una casa hecha por su padre con el apoyo de miembros de la comunidad, donde la chacra provee la mitad de la dieta diaria y la otra mitad se cubre con pescado fresco de una cocha o del río, carne de monte o animales de la pequeña granja en la chacra. Asi la propiedad comunal es un seguro de vejez basado en la solidaridad y la naturaleza. En esas condiciones la gente solo desea que les llegue apoyo de salud y el fortalecimiento de sus propias escuelas que han gestionado con sus propios aportes o en cooperación con aportes públicos. Pero pensar que se puede tomar esas tierras es una segunda etapa en la toma de tierras. Esto ya se produjo con el proceso de concesiones forestales que tomó mucha tierra no titulada (pero sí bajo posesión), y también ocupó mucho de las últimas áreas libres (entre las cuales muchas estaban bajo pedido de titulación). Por eso se reglamentó la ley forestal: para permitir que se excluyeran de las áreas de las comunidades nativas los bosques de producción forestal establecidos sobre las comunidades nativas ya tituladas.

En realidad, el gobierno pretende conducirnos con su flauta para que la población salga del medio rural y pueda entrar la inversión privada modernizante, pero se olvida que solo una parte de esa inversión es modernizante. En la medida que la economía moderna siempre articula con los segmentos mercantilistas de centros urbanos intermedios que acopian recursos naturales de zonas rurales en economías campesina o de subsistencia. En estos otros espacios, la actividad privada es parcialmente moderna pero también hay los millones provenientes de los madereros ilegales, los mineros informales y el narcotráfico que también se articularan con la economía moderna como proveedores de los recursos naturales que la moderna economía demanda. Es decir, en la vanguardia de ese desarrollo estarán los empresarios más modernos pero hay empresarios aun involucrados con el sector informal, la ilegalidad y la contaminacion.

Para los indígenas esta es la Guerra de las Galaxias llegando a su territorio. Si bien es cierto la población indígena es muy diversa y los hay desde líderes indígenas modernos, algunos profesionales indígenas, pero también hay desde un lado una gran cantidad de población como los no contactados y las poblaciones en situación de contacto inicial que requieren protección especial por las razones de su vulnerabilidad, epidemiológica sobre todo, pero también política, como lo prueba el reciente descabezamiento de la institución encargada de protegerlos, el INDEPA,¹⁰ a manos de los intereses petroleros. Mientras que por otro lado hay una enorme población indígena que ha optado por vivir en el medio rural. Muchos de ellos, como miles de otros peruanos, han salido de sus lugares de origen y, así como algunos han decidido migrar, también muchos otros han decidido concientemente quedarse o volver a este país. De manera que no puede hablarse de un indígena como prototipo sino que la característica es la diversidad.

La llegada del gran capital de la mano de la legislación estatal en el santo nombre del TLC suena a cebo de culebra para los indígenas. Aquí viene el Estado a fomentar a través de 100 decretos inconsultos el desarrollo de aquellos que codician las hortalizas del hortelano, el ambiente y sus recursos naturales, pero sin darle participación al hortelano y mas bien amenazando de acción legal a éste y su perro. Es hora de que el hortelano salga del monte y se vaya a la ciudad a mendigar o cortar jardines. ¡Buen desarrollo el que se plantea para los indígenas!

Claro que los indígenas y quienes los apoyan quisieran educación, escuelas, capacitación y entrenamiento e inversión para los indígenas, pero eso no lo propone nadie. Claro que los indígenas quisieran, como en Estados Unidos, Canadá, Australia e incluso en algunos casos en Nigeria, que la renta del petróleo o la minería también llegara a sus comunidades, pero eso no ocurre en el Perú. La propuesta gubernamental no involucra el desarrollo de los indígenas. Al contrario, los Decretos Legislativos 1015 y 1073 son una edición más en la ya larga novela iniciada con el arribo de los Europeos al continente. Estos decretos proponían la parcelación individual de las tierras indígenas, pero hay también por lo menos 35 de los otros 100 decretos que tienen relación directa con el acceso a los recursos que hoy están en manos de comunidades nativas y otras poblaciones rurales como los ribereños, los colonos, entre otros. Se trata de crear un mercado de tierras por decreto. Ya los militares lo intentaron en los años setenta, legislar la economía por decreto. El general Arteta propuso derogar la ley de la oferta y la demanda, por ejemplo. Pero además, la propuesta política de esta administración es una movida inconstitucional que vulnera los artículos 70, 88 y 89 de la Constitución de 1993. Más aun se trata de una legislación sin aprobación del Congreso para eliminar la propiedad comunal algo que desde Bolívar hasta Pinochet, en sus respectivos países, ya se ha intentado en el pasado, solo que ésta vez cuenta con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y la protesta se transmite por YouTube. De manera que no es extraño que los indígenas se hayan tomado en serio las amenazas a la integridad de su territorio y salgan a pedir que el mas alto nivel del Estado vaya a dialogar con ellos. Quizás seria bueno que el Ministerio de Ambiente tuviera alguna oficina especializada en temas indígenas. En todo caso los temas indígenas deberían ser vistos o coordinados por el INDEPA. Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos del Congreso por revivirlo, esta institución ha sido declarada en reorganización sin dar más señales de vida hasta la fecha.

Esta administración ha cometido el error de abrir una caja de Pandora al darle una presencia nacional a un movimiento que hasta ahora había aparecido fraccionado. Los dirigentes de AIDESEP y sus federaciones regionales deben agradecer el enorme espaldarazo de las comunidades nativas que han hecho sentirse mas allá de las enormes diferencias entre pueblos diversos y con sus naturales diferencias. La amenaza estatal que aún pende sobre sus cabezas los ha sacado del monte para hacerle sentir al gobierno su descontento y los ha unido por ser un llamado a la defensa común de sus tierras que son su vida cotidiana y el futuro de sus familias.

Cien años de petróleo en la Amazonía ¹¹

En 1969, la junta militar encabezada por el general Juan Velasco Alvarado (1969-1974), de tendencia nacionalista, decidió expropiar la International Petroleum Company (IPC), filial de Standard Oil de Nueva Jersey, ESSO. Como resultado de ello, el 24 de julio de 1969 el gobierno creó la empresa estatal de petróleo de Perú -PETROPERU (PETROPERU 1995:12). El objetivo era desarrollar una empresa petrolera estatal capaz de explorar y producir petróleo. La junta militar también decidió construir un oleoducto de 854 kilómetros de longitud desde el río Marañón, en el poblado de San José de Saramuro, al puerto de Bayovar en la costa norte peruana. A pesar de que este gasoducto tiene una capacidad de 200.000 barriles diarios de petróleo, durante el decenio de 1990 sólo llevó 75.000 barriles diarios de petróleo crudo (Ministerio de Energía y Minas 1999:50), debido a la tendencia decreciente de nuestra producción petrolera.

Hacia el final del milenio, Perú había comenzado a desarrollar las normas ambientales y establecer las reglas para gestionar el impacto social y ambiental de las actividades petroleras. Sin embargo, la transición del discurso a la acción ha sido y sigue siendo lenta, situación que es más grave aún cuando involucra los derechos de poblaciones amazónicas, en particular los pueblos indígenas.

En el caso de los impactos ambientales y sociales del desarrollo de la energía, el estudio de caso sobre la propuesta de explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, a comienzos de los 1990,¹² muestra cómo el proceso de desarrollo del marco jurídico pone de manifiesto la tensión entre el texto de la ley y su ejecución en la realidad social (Habermas 1997, 1-9). Por un lado, está el texto normativo, la letra de la ley expresando los resultados del debate político, mientras que por el otro, se encuentran la interpretación social de los hechos y las interpretaciones realizadas por los políticos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y el público en general. En el caso peruano, la tensión dio lugar a la modificación y reformulación de un tercio del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú. Dichas modificaciones respondieron a la visión de desarrollo que imperó en ese momento, la cual otorgó mayor valor a la extracción de recursos que a los impactos negativos que ella podría ocasionar, favoreciendo la inversión extranjera a comienzos de la década de 1990. La comparación de dicho estudio de caso con la evolución del marco general de la legislación ambiental en el Perú de la década de 1990 nos sugiere algunos hallazgos:

1. El proceso del desarrollo sostenible tiene en el derecho ambiental una herramienta muy efectiva para la acción civil. El Estado, los grupos ambientales y la población local se beneficiaron de la constitución de un discurso y de la práctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional.

2. Durante la segunda mitad de la década de 1990, Perú atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de legislación ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible.

3. El proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre paralelo y contemporáneo al desarrollo de la actividad a regularse.

4. En la década de 1990, hubo una tendencia de la opinión pública en favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas, aun cuando en la práctica el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del código ambiental.

5. Durante el periodo 1990 el desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a través de un acercamiento sectorial. No se utilizó una perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese los varios sectores del Estado, sino por el contrario, cada Ministerio era responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulaba.

6. El desarrollo de la legislación pensando solo en casos futuros sin resolver los problemas ocurridos en el pasado generó un pasivo histórico de impactos negativos. Este fue uno de los problemas del desarrollo legislativo sectorial descrito en el punto anterior.

7. Los conflictos ambientales impactan en el desarrollo del marco legal. En el caso peruano el impacto fue negativo en el corto plazo, cuando el gobierno decidió abolir un tercio del código ambiental. Sin embargo, en el largo plazo, dominó la tendencia global de desarrollar la legislación ambiental.

8. El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó también en el espacio de los varios sectores gubernamentales. El debate ambiental alcanzó al corazón del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una división entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento económico y aquellos que promovían el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales.

9. Hasta principios de los años 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visión de que el desarrollo energético era algo a ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compañías privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no había ningún reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energético que, sin embargo, iba a transformar el hábitat de estas poblaciones y su forma de vida. En los 1990 los gobiernos deseaban que la población local aceptara lo que había sido acordado entre el gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que varias partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo peruano (Tobin, Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el Ministerio ecuatoriano de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del Ambiente 1999) propusieron la necesidad de realizar negociaciones con las organizaciones indígenas sobre las actividades a desarrollar antes del inicio de estas, a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A finales de la década de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo con el recientemente ratificado Convenio 169 de la OIT.¹³

Mirando los hechos del 2005 en adelante habría que decir que los gobiernos priorizan el modelo de crecimiento económico y de promoción de la inversión privada, aun a costa de los derechos a la vida, la salud y el ambiente de los ciudadanos. El caso es particularmente grave tratándose de los pueblos en aislamiento y contacto inicial. Un ejemplo lo dio el ex - presidente Toledo al ordenar que el gas de Camisea debía llegar a Lima el 4 de agosto de 2009 a cualquier costo. Ello favoreció la improvisación antes que la decisión técnica, lo que generó cinco derrames en el año inaugural del gasoducto. Lamentablemente, es una política que repite el actual presidente García, quien ha reducido los plazos para la revisión de los estudios de impacto ambiental y ordenando que el papeleo no retrase la inversión.

Estamos en una etapa de producir cambios legales y políticos para promover la inversión privada en tierras, bosques y aguas comunales de posesión de las comunidades nativas. Se deja de lado la opción de la pequeña y mediana propiedad. Es un modelo de crecimiento acelerado que no garantiza desarrollo nacional diverso, solo promueve la industria extractiva y de servicios. Se apoya en el boom de recursos. Así se está promoviendo la concentración en ciudades intermedias. Reproduce el modelo de crecimiento en base a la exportación. No se promueve manufacturas e industria nacional, ni el consumo nacional.

Las evidencias de los impactos que generan estos cambios se pueden apreciar en el impacto sobre la política petrolera en áreas naturales protegidas y tierras indígenas; la política de pueblos en aislamiento y contacto inicial donde INDEPA se ha reducido a 8 funcionarios, favoreciendo la inacción en las Reservas Territoriales; la política de desarticulación de las comunidades, sus tierras y bosques comunales; la política de desarrollo de infraestructura sin ordenamiento ambiental ni consulta; la política de desarrollo de la minería aurífera en Amazonía; la promoción de la inversión forestal (propiedad); la promoción de la agricultura industrial (exportación, bio-combustibles) y la restringida visión de desarrollo que lo equipara al desarrollo económico, entre otras.

No es posible continuar con la reiterada postergación de la agenda social en la Amazonía. Los paros amazónicos de los años 2008 y 2009 han hecho evidente la necesidad impostergable del respeto del derecho a la consulta previa, libre e informada para los pueblos indígenas. Precisamente estos paros han puesto en evidencia el reclamo de los derechos de los pueblos indígenas frente a la vulnerabilidad de la propiedad comunal ocasionada por los deseos del gobierno de turno de asegurarse que las áreas entren en producción lo más pronto posible.

Uno de los desafíos que enfrenta la gestión sostenible de los bienes comunes, como en el caso de la tierra y los bosques, es la oposición al nivel de las representaciones entre las dicotomías urbano/rural; inversionista/pequeño productor; moderno/pre-moderno, rentable/ocioso, entre otras, que caracterizan el debate tanto a nivel regional como nacional y que se manifiesta en el discurso y práctica de los actores públicos y privados como el gobierno central y algunos medios de prensa. En términos prácticos, por ejemplo, estas representaciones planteadas en el discurso del gobierno central promueven la expansión de la propiedad privada y la reducción de la propiedad pública y comunal. Se promueve asimismo, desde el gobierno central, la parcelación de la propiedad comunal y su conversión en propiedad privada individual. El gobierno central favorece el acceso de los inversionistas a los recursos naturales aun cuando estos recursos naturales están en manos de otros. El gobierno central decide zanjar el conflicto con los pequeños productores, tomando el control sobre los bosques que están en manos de los pueblos indígenas amazónicos para entregarlos a manos de los inversionistas, a pesar de que los bosques han sobrevivido en pie gracias a estos pueblos,

Es necesario un ordenamiento territorial que contenga reservas indígenas para pueblos en aislamiento y contacto inicial, áreas naturales protegidas de nivel nacional, regional y municipal, bosques de producción permanente, minería y petróleo que no vulnere derechos, en particular los derechos humanos de los pueblos en aislamiento y contacto inicial.

Los desafíos a la legitimidad y a la gobernabilidad

Nos decía Antonio Gaybor¹⁴ que el neoliberalismo ha puesto una bruma sobre la razón fundamental de los problemas en nuestro país, el acceso a la tierra. El movimiento indígena creció sostenidamente hasta los años 90 y colocó el tema etnocultural, pero la tierra no fue parte de la agenda del movimiento indígena. Los campesinos que en los 60 y 70 plantearon la defensa de la tierra fueron perdiendo ascendencia hacia los 90. La organización popular agraria perdió fuerza y dio espacio para que el proceso neoliberal se expandiera, a pesar de la oposición popular a la privatización.

En el sector rural se desmontó el apoyo del Estado al productor rural y se privatizó la tierra copiando el modelo de política pública de la revolución verde con su paquete tecnológico. El problema de la tierra fue ocultado como el problema por la privatización. Así se ha producido una gran reconcentración de tierras. Sobre todo en la zona de cultivos de exportación. Esta reconcentración de la tierra va acompañada con la concentración de la propiedad del agua. Así, de 850,000 predios, el 76% ocupa el 12% de la tierra. El promedio es 1.5 hectáreas por familia. Mientras que el riego privado empresarial es 1% de usuarios con 54% del caudal de agua para uso.

Nos decía durante el evento Carlos Perafán que ‘América Latina no es pobre es un continente conquistado. No ha existido legalidad. Para la población local la legalidad es el yugo por seguir en esta tierra. Así la legalidad crea sus propios modelos, como por ejemplo la oposición entre propiedad pública y privada’.¹⁵ Así coexisten diversas formas de manejo consuetudinario de la tierra que tienen muy poca relación con la propiedad privada de la tierra. El yugo de la legalidad les ha permitido entretejer opciones de supervivencia. Sin embargo, estas opciones de supervivencia no son perfectas y pueden generar tensión cuando se intenta cambiar estas alternativas y se busca crear un nuevo régimen de tierras más favorable a los mercados.

En cuanto a los imaginarios, se pretende que la modernización que propone el gobierno trae inversión intrapredial, aumento del préstamo por hipoteca de la tierra, vigoroso mercado de la tierra, y mejora del ingreso. Un estudio reciente del BID, que compara comunidades muy similares que habían privatizado y otras que no, muestra que en ninguno de los cuatro casos se dio los supuestos planteados. La banca no quiere tierras e hipotecas por 5 hectáreas, eso no tiene sentido. En cuanto al modelo de renta de la tierra, no hay apoyo del Estado para nada que sea alimentar este modelo generalizado de producción local. Al turismo, por ejemplo, no le interesa la propiedad de la tierra sino que esta se conserve, de la misma manera que a Starbucks no le interesa la propiedad de la tierra sino la producción de café orgánico que esta genera y eso es lo que compra.

De manera que el cambio en el régimen legal de tierras en Perú y el desarrollo de una política agresiva de promoción de inversiones es un riesgo gravísimo para la propiedad comunal y plantean un desafío fundamental para la buena gestión de los bienes comunes.

notas

¹ Ph.D., Abogado. Instituto del Bien Común, Perú. www.ibcperu.org.

² El yacimiento de gas de Camisea fue descubierto durante la segunda mitad de los 1980, durante los difíciles años del primer gobierno de Alan García (1985-1990). Un primer acuerdo exploratorio por 3.500 millones de dólares con Royal Dutch Shell no llegó a concretarse. Finalmente, el consorcio Transportadora de Gas del Perú (TGP) – conformado por las empresas Tecgas N. V., Pluspetrol Resources Corporation, Hunt Pipeline Company of Peru L. L. C., S K Corporation, Sonatrach y Graña y Montero S. A. A. – se adjudicó el proyecto con una inversión comprometida de 1.600 millones de dólares. Transportadora de Gas del Perú (TGP), empresa encargada del transporte de gas natural y líquidos desde Camisea a la costa, realizó una solicitud de financiamiento al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a la Corporación Andina de Fomento (CAF). Dicha solicitud fue aprobada requiriendo condiciones ambientales. El consorcio ha publicado el estado del cumplimiento en www.camisea.com.pe/esp/estados.asp. Sin embargo las organizaciones de la sociedad civil han criticado dicho reporte de estado del cumplimiento.

El proyecto consta de 3 partes a) el yacimiento de Gas de Camisea en el Lote 88 adjudicado al consorcio formado por las empresas Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil Co. (USA), SK Corp. (Corea) e Hidrocarburos Andinos (Argentina); b) el módulo de transporte del gas y de los líquidos del gas desde Camisea hasta la costa; y c) la distribución del gas en Lima y Callao adjudicada al consorcio formado por las empresas Techint (Argentina), Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil Co. (USA), SK Corp. (Corea), Sonatrach (Argelia) y Graña y Montero (Perú).

La presión política y los errores de diseño causaron 5 derrames en el primer año de operación del gasoducto.

³ La actividad minera ocupa 1’522,000 hectáreas de la Amazonía (SICNA, mayo de 2009), aproximadamente el 2% de esta región.

⁴ En octubre de 2008 existían 81 lotes de hidrocarburos con una extensión de 56’131,862 has. (SICNA, octubre de 2008) representando el 72.0% de la Amazonía Peruana. Hoy, en 2009, esta cifra ha disminuido pues existen lotes que han sido recortados en su extensión y otros que han desaparecido, de este modo actualmente en la Amazonía existen 70 lotes de hidrocarburos que conforman una extensión de 52’975,000 has. (SICNA, mayo de 2009), representando el 67.9% de nuestra Amazonía.

⁵ La Amazonía ocupa 78’282,060 de hectáreas, es decir el 60.9% del territorio peruano (IIAP, febrero de 2009). En este territorio habitan 3’675,292 personas, de las cuales 332,975 son pobladores indígenas, representando el 9.0% de la población de la Amazonía Peruana (INEI, 2007).

⁶ El BID, cuyas condiciones sociales y políticas ambientales están por debajo de las normas del Banco Mundial, desempeña un papel importante en la financiación de empresas de la región, los gobiernos y los megaproyectos, como los componentes de la IIRSA. Otro actor importante es el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil que invertirá 220,000 millones de dólares de los EE.UU., como parte de un plan para acelerar el crecimiento (PAC por sus siglas en portugués) mediante el desarrollo de infraestructura, telecomunicaciones y líneas de energía entre 2007 y 2010. IIRSA es uno de los proyectos financiados por el PAC.

⁷ Artículo publicado en el diario El Comercio, edición del Domingo 28 de octubre del 2007.

⁸ El COFOPRI es el Organismo gubernamental peruano de Formalización de la Propiedad Informal. Véase: www.cofopri.gob.pe/

⁹ Véase la entrevista de Max Calle en el portal de noticias especializado en las comunidades indígenas del Perú: tsiroti.com/

¹⁰ El INDEPA es el Instituto Nacional peruano de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Amazónicos y Afroperuanos. Véase su sitio web: www.indepa.gob.pe/

¹¹ En 1867, sólo cuatro años después del primer pozo de petróleo en Titusville, Pennsylvania, se perforó un pozo en Zorritos en el noroeste peruano. Los campos petroleros de La Brea y Pariñas iniciaron su producción en la costa norte en 1905 (PETROPERU 1995:5). La primera exploración de petróleo en la Amazonía peruana se produjo en 1911 sobre tierra Ashaninka en la Amazonía central peruana (Dandler et al 1998: 32).

¹² Mostrado en mi disertación doctoral: Carlos Antonio Martín Soria Dall’Orso 2003, The Path to Sustainable Development: Environmental law and civil society in Chile, Ecuador and Peru, Ph. D. Thesis, School of Humanities (Spanish), Faculty of Education, Humanities, Law and Theology, Adelaide, The Flinders University of South Australia.

¹³ El Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1993.

¹⁴ En su ponencia de la tercera sesión del Coloquio. Véase su artículo en esta misma sección.

¹⁵ Ponencia de Carlos Perafán en la tercera sesión del Coloquio. Véase el artículo escrito por Carlos Perafán y Mariana Fulgueiras en esta misma sección.

Referencias bibliográficas

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Habermas, Jürgen. 1997. Between Facts and Norms. Cambridge: Polity Press.

Ministerio de Energía y Minas. 1999. Atlas Minería y Energía en el Perú. Lima: Ministerio de Energía y Minas.

Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del Ambiente. 1999. De la consulta y participación de los pueblos indígenas en los procesos de exploración y explotación hidrocarburífera. Quito.

Petróleos del Perú 1995, Libro de Plata 1969-1994. Lima: Petroperu.

Soria Dall’Orso, Carlos Antonio Martín 2003, The Path to Sustainable Development: Environmental law and civil society in Chile, Ecuador and Peru, Ph. D. Thesis, School of Humanities (Spanish), Faculty of Education, Humanities, Law and Theology, Adelaide, The Flinders University of South Australia.

Tobin, Brendan, Flavia Noejovich and Carlos Yañez. 1998. Petroleras, Estado y Pueblos Indígenas: El juego de las expectativas. Lima: Defensoría del Pueblo.

Trancoso R.; A. Carneiro Filho y J. Tomasella

2007 Amazonia, desflorestamento e agua, en Revista Ciencia Hoje, july, p 30-37