Jamil Alca Castillo ¹

Resumen

En América Andina la competencia por el acceso y uso de recursos naturales recrea nuevas institucionalidades y legitimidades que muestran escenarios complejos y de incertidumbre. Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, que forman parte de esta región, son la expresión de un proceso de fragmentación agudizado por la política de sus gobernantes. Además, a niveles nacionales se hacen evidentes los conflictos por la concentración de recursos, donde el sector rural resulta siempre perjudicado. Se generan condiciones para que predomine el mercado donde resaltan valores, en cuanto a los recursos, muy distintos de los de las poblaciones locales y principalmente indígenas, situación que agudiza la alteridad. En estas condiciones, las complejidades económicas, políticas, sociales, culturales y simbólicas ponen de manifiesto los desafíos a los que deben hacer frente los países andinos, entre ellos por ejemplo los procesos de inclusión, la gobernanza intercultural, la integración del desarrollo económico al bienestar social y ambiental, el aprendizaje de los conflictos y la afirmación de los movimientos sociales locales, entre otros.

Introducción

Es evidente la riqueza y variedad de recursos naturales que posee América Latina y de manera particular aquella que posee la región andina integrada por países como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Sin embargo, a pesar de la riqueza manifiesta, el subdesarrollo, así como el incremento de la pobreza, el deterioro del medio ambiente y el incremento de los conflictos sociales cada vez más son predominantes, aduciéndose, principalmente, la ineficiencia y hasta inexistencia de estrategias de distribución equitativa de beneficios por la extracción de estos recursos.

Entre tantos problemas, surge fundamentalmente la preocupación sobre quiénes y por qué tienen derechos de acceso a los recursos naturales, y sobre cuáles son las mejores formas de gestión de estos recursos, y por otro lado promover que los perjuicios sociales y ambientales sean mínimos. Más aún, en realidades donde predomina una diversidad de actores, cada uno con diferentes medios para defender y legitimar su acceso a estos recursos, con intereses opuestos y particularidades sociales y culturales, ante el desafío que representa la gestión de los bienes públicos.

Este escenario se presenta en un contexto de globalización donde se ejercen diferentes presiones económicas y políticas para que economías menores se aliñen y se sometan ante el incremento de las economías hegemónicas como Estados Unidos, Europa, China o India. Por otro lado, de manera contradictoria y preocupante en el último año se han vivido desbalances en la economía mundial y procesos de crisis financiera que ha puesto en alerta el sistema económico, todo esto agravado por una creciente crisis energética y los graves efectos del cambio climático que dirigen la preocupación general hacia una gestión sostenible de los recursos naturales.

El presente artículo tiene como objetivo mostrar diferentes procesos, problemas, limitaciones y potencialidades del acceso a los recursos naturales, y las formas de exclusión y legitimación de los diferentes actores en los ámbitos políticos, económicos, sociales y simbólicos a partir de los casos de Bolivia, Ecuador y Perú, y que expresan las diferentes formas de gobernanza, a diferentes niveles, que se dan en estos países.

La aproximación general sobre los bienes comunes y la legitimidad

El análisis sobre los temas de biodiversidad y mercado deben basarse en un marco conceptual que considera dos factores importantes: El régimen de acceso, tenencia y propiedad sobre los recursos naturales; y la gestión sostenible en el uso de estos mismos recursos (Benavides y Smith, 2000), lo que permitiría legitimar la acción y derecho de los actores sobre los recursos naturales o culturales.

El régimen de acceso, tenencia y propiedad considera precisamente los sistemas de derechos de propiedad, donde se definen según Benavides y Smith (2000) los siguientes: i) Los recursos naturales y culturales comunes privados, como aquellos que son compartidos por un grupo de personas que crean instituciones (normas y mecanismos) para administrarlos y manejarlos, excluyendo a otros, pueden o no ser reconocidas por ley, aquí se pueden considerar comunidades campesinas o nativas. ii) Los recursos naturales y culturales comunes públicos, constituyen el patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos y es administrado directamente por los gobiernos centrales, los municipales o por algún ente público. Por lo general las reglas y normas para su administración son establecidas por procesos legislativos y son de acceso público. Aquí se encuentran las áreas protegidas, los bosques y bienes de valor histórico y cultural. iii) Los recursos naturales y culturales individuales privados, pertenecen y/o son gestionados por individuos o empresas privadas. Reglamentadas por ley, son de acceso y beneficio individual. iv) Los recursos naturales y culturales individuales públicos, son los que pertenecen al Estado, a las municipalidades o a algún otro ente público y cuyos derechos de acceso y explotación hayan sido cedidos a terceros (empresas mineras, petroleras, madereras, otras). Normalmente la concesión de recursos públicos a terceros se hace bajo un régimen de normas establecidas por el Estado o por el ente público en la cual éstos mantienen la propiedad.

Estos cuatro sistemas para acceder y gestionar los recursos, se oponen a situaciones de acceso abierto en las que no existen derechos definidos o arreglos institucionalizados que controlen el acceso y uso del recurso (Benavides y Smith, 2000). El acceso abierto también se da en los casos en los que están definidos los derechos y las reglas de acceso a los recursos, pero que no se respetan, en este caso, se actúa como si fuesen recursos de acceso abierto.

Por otro lado, la gestión sostenible se refiere a que los diferentes actores “desarrollan estrategias y normas para el acceso y uso de los recursos en una forma viable a largo plazo” (Idem), considerando las ventajas culturales de la gestión de la biodiversidad (a partir de vínculos sociales y mecanismos institucionalizados) y las rupturas que pueden generarse cuando priman determinados intereses económicos o políticos.

Historias paralelas, reivindicaciones nacionales y fragmentación Andina

Bolivia, Ecuador y Perú comparten una historia en común, han sido parte del antiguo Tahuantinsuyo, expuestos a la presión colonial española, han tenido inicios republicanos paralelos, reformas políticas contemporáneas, reformas agrarias, fraccionamiento político y social, políticas de ajuste estructural, cambios en la estructura constitucional, una relativa emergencia indígena, entre otros factores. A pesar de ser parte de un continuo geográfico, los Andes Americanos, y un continuo cultural, donde los límites son más políticos, cada uno viene priorizando, por intereses diversos pero principalmente políticos, variadas estrategias que legitiman sus acciones frente a sus recursos naturales, y que muestran las relaciones que se establecen a nivel nacional (interno), cuya composición mestiza e indígena es importante, y entre los locales frente a la expectativa internacional.

Así la América Andina estaría fraccionada. Bolivia y Ecuador, bajo los gobiernos de Evo Morales y Rafael Correa respectivamente, de cierta tendencia socialista, responderían a una facción que promueve el control nacional de los recursos naturales.² Por otro lado, Perú bajo un régimen social demócrata en el papel, gobernado por Alan García, sería fuertemente influenciado por los lineamientos neoliberales, sometidos a las exigencias del mercado e influencia americana, y cuya prioridad ha sido abrir al mercado internacional el acceso a los recursos naturales³ siendo una muestra de ello la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, en el que no se establecen los mecanismos de control necesarios sobre los recursos naturales del territorio peruano y donde, peor aún, “se ha autorizado la parcelación de comunidades nativas a solicitud de un número minoritario de sus miembros” (Soria, 2009).

Muestras de ello son, en esencia, las constituciones políticas que regulan estos países. Bolivia y Ecuador reformularon en el último año sus constituciones, donde resaltan la capacidad y autonomía que tienen estos estados sobre los recursos naturales y el bien común, así como han dado prioridad al ‘vivir bien’, al respeto a las culturas locales y se manifiesta un predominante nacionalismo. Por otro lado, en Perú rige la constitución política de 1993⁴ que flexibiliza el acceso a los recursos naturales, bajo enfoque liberal afecta la propiedad colectiva de la tierra.

Así, se marca claramente la fragmentación política y económica en la región andina, reforzada por eventuales tensiones entre líderes de estos países y el predominante olvido y marginación de las poblaciones locales. En este contexto, la debilidad estatal, frente al acceso y gestión de los recursos naturales, se agudiza, pues su rol generalmente es ambiguo y choca con una población predominantemente informal.

El desarrollo desigual en el sector rural. La competencia por la concentración de la tierra y el agua

Hasta los noventa, Ecuador tuvo un crecimiento económico sostenido, donde se dio la posibilidad de poner en evidencia el tema etnocultural, sin embargo el tema de la tierra no fue parte de la agenda indígena, perdiendo fuerza y dando facilidades para la incursión y predominancia del modelo neoliberal. Eso trajo como consecuencia la implementación de modelos externos para generar el desarrollo agrícola rural.

La visión externa sobre el problema agrario en Ecuador y la prioridad sobre el ‘agro-business’⁵ ha generado un desarrollo desigual en el sector rural, donde se ha dejado de lado a la organización campesina, concentrando la tierra y el agua en pocas manos capitalistas, reforzado por la incidencia política que ha favorecido estos procesos. Así el gran capital promueve la agroexportación bajo riego privado (productos como el banano, la piña, papaya, melón, caña de azúcar, palma africana, arroz), mientras que en menor escala, aunque de mayor repercusión por el alto grado de afectación a la mayoría de la población ecuatoriana, la agricultura destinada a la seguridad alimentaria.

En estas condiciones según Gaybor (2009) se plantea la necesidad de i) replantear el acceso y propiedad de la tierra y el agua, ii) caracterizar a los actores sociales actuales y definir sus responsabilidades como elemento básico de la gobernabilidad, iii) valorar y reivindicar los derechos de poblaciones locales e indígenas sobre el acceso a tierra y agua, iv) reformular bajo un enfoque holístico el acceso y gestión de los recursos (ambiental, económico, social y cultural).

Por otro lado, Bolivia no ha sido ajena a estos procesos. La ‘guerra del agua’ (2000) y la ‘guerra del gas’ (2003) han sido las manifestaciones de protesta y reivindicación de las poblaciones locales en defensa del acceso a recursos y sus territorios ante la oleada de privatizaciones. Más adelante, en el 2006 con la llegada a la presidencia del dirigente indígena Evo Morales, se han dado ciertos vuelcos en la estrategia nacionalista, que ha considerado principalmente el incremento de impuestos sobre la explotación de recursos.⁶ Sin embargo, la concentración de tierras aún es evidente y la riqueza y producción intensiva de departamentos del oriente, como Santa Cruz, genera la persistencia de la idea de la autonomía. En estas condiciones, aún la reivindicación indígena es intermitente y no ha logrado consolidarse, siendo evidente la fragmentación en la nación boliviana.⁷

La lógica del mercado y el perro del hortelano. Diálogo de sordos y conflictos sociales recurrentes

Abril de 2009, en Perú, marcó uno de los episodios más violentos en la relación entre el gobierno y la población indígena. El conflicto de Bagua puso en evidencia varios problemas de orden estructural en la visión sobre lo rural, el desarrollo amazónico, la exclusión de la población local y principalmente de la población indígena en la elaboración de políticas, entre otros. A la oposición de la población indígena y local se ha denominado el ‘síndrome del perro del hortelano’.⁸

El ordenamiento territorial y la gestión de recursos representan un ámbito de poder. Aquí es fundamental reconocer la posición y visión de las poblaciones locales afectadas, sin embargo, la tendencia, en el caso peruano, ha sido la exclusión. Leyes que afectan los territorios de las poblaciones indígenas, el acceso a recursos para la gente local, los que no han sido parte de procesos de consulta, han generado diversas tensiones en el territorio peruano (ley de la selva, ley forestal, ley de aguas, entre otras) y que por el contrario favorece desmedidamente a la inversión externa. Esta situación muestra las diferencias entre lo que supone por un lado la legalidad y, por el otro, la legitimidad. Vemos así que la imposición de la legalidad (dada por ley estatal) no es efectiva porque no es legítima en los niveles locales: no es respetada, ni siquiera implementada en zonas donde la población ha sido excluida del proceso de formulación de la ley o no ha sido consultada para implementarla, por ejemplo, determinado proceso de extracción de recursos.

La propiedad y la gestión de los recursos en la Amazonía peruana es compleja. Así se reconocen predios privados, territorios comunales, concesiones y permisos para explotación de recursos, áreas naturales protegidas, áreas de conservación regional, áreas de conservación privadas y bosques de protección estatales. La debilidad institucional se manifiesta en la superposición de éstas y en la poca eficiencia estatal para regular con efectividad la gestión de los recursos, donde las actividades más rentables como la extracción de hidrocarburos, minerales o forestales son las que predominan, así como la actividad informal sobre los bosques.

El mito del gran vacío amazónico (Smith, 1983) ha sido el eje de dos estrategias sustanciales y contraproducentes: la ocupación de este espacio vacío y su ‘desarrolllo’. En consecuencia, se ha promovido la migración andina, principalmente por escasez de tierras, a la Amazonía, la construcción de carreteras, se han implementado leyes bajo el fundamento del desarrollar esta zona, de igual forma se han implementado estrategias de integración vial internacional, megaproyectos, entre otros, que han generado y van a generar graves impactos ambientales y sociales.

La visión de desarrollo, concepto sobreutilizado, que predomina es la sustentada en lo económico. En este contexto “uno de los desafíos que enfrenta la gestión sostenible de los bienes comunes, como en el caso de la tierra y los bosques, es la oposición al nivel de las representaciones entre las dicotomías urbano/rural; inversionista/pequeño productor; moderno/pre-moderno, rentable/ocioso, entre otras, que caracterizan el debate tanto a nivel regional como nacional y que se manifiesta en el discurso y práctica de los actores públicos y privados como el gobierno central y algunos medios de prensa” (Soria, 2009)

De esta forma, es marcada la exclusión de las poblaciones locales, principalmente indígenas, aunada a una promoción de la privatización de los bienes públicos sin considerar las visiones diferentes de los actores sobre estos espacios. Esto genera tensiones y, en consecuencia, se desarrolla un Estado cada vez más ineficiente. Por otro lado, a nivel local y de las comunidades indígenas se tienen muchas cosas pendientes. Por ejemplo el movimiento social indígena aún no propone y actúa de manera integral, y no se consolida como un actor fundamental en el bienestar social, económico y ambiental de la Amazonía peruana, lo que debería considerarse en la agenda nacional.

Los desafíos en el debate y la propuesta sobre el acceso y gestión de los recursos

En esta oportunidad, a partir de las experiencias expuestas, se propone cinco avenidas y desafíos sobre la legitimidad del poder, el acceso y la gestión de los recursos naturales.

i) Inclusión de actores locales e indígenas en la elaboración de normas de acceso a recursos naturales

Aunque se muestre una emergente participación de la población local e indígena en la elaboración de normas en Bolivia y Ecuador, aún queda pendiente el trabajo sobre la integración de diferentes actores y realidades locales en la elaboración de estas normas que posibiliten el acceso y uso de los recursos naturales y principalmente de la tierra y el agua. Es un tema fundamental a integrar, especialmente, en Perú.

Esta regulación jurídica y la inclusión social son fundamentales en América Andina, pues en la situación en la que se encuentra favorece la inversión externa, mientras que, por otro lado, se dirige, peligrosamente, la mano de obra local hacia la informalidad.

Integrar a la normatividad legal las visiones de los diferentes actores sobre los espacios andinos y amazónicos dotaría de legitimidad la implementación de éstas, además que permitiría la inclusión de dimensiones sociales y culturales particulares, como también reconocer los diferentes servicios ambientales que cumplen los recursos naturales y el medio. El objetivo no es sólo promover normas integradoras, sino trabajar en la implementación adecuada de éstas, lo que mediría en esencia la efectividad de las regulaciones (Hufty, 2007).

ii) Gobernanza multicultural

Los casos muestran la diversidad cultural existente en los países andinos. Esta diversidad, más que una ventaja, viene representando un obstáculo en la gestión de los bienes comunes y los recursos naturales. Varios actores, con diversos intereses y visiones diferentes sobre un espacio, un recurso natural o cultural, compiten por el acceso y no cooperan ni coordinan, estableciéndose así relaciones tensas y conflictivas.

En estas condiciones, la gobernanza multicultural representaría la capacidad de reconocer e integrar los diferentes modos de toma de decisiones y grados de autoridad de los diferentes grupos sociales dispersos en la América Andina.

Estos sistemas de decisiones se expresan y basan no sólo en las normas formales, sino también en sistemas normativos consuetudinarios sobre el acceso a recursos naturales y las concepciones de espacio, territorio y territorialidad, entre otros factores. Este conjunto de normas de diversa índole representarían elementos de articulación entre los actores y poderes. Los procesos de descentralización, por ejemplo, ayudarían a articular las diferentes formas de gobernanza local en estos países.

De esta forma, se hace evidente el desarrollo de escenarios complejos y de diferentes grados de incertidumbre en relación al acceso y gestión de estos recursos. Más aún teniendo presente que la realidad muestra que los actores sociales desarrollan o están frente a una amplia gama de instituciones en relación al manejo de recursos naturales, lo que permite a la gente tener diferentes opciones para recurrir a instituciones sociales y políticas a fin de obtener o defender el acceso al mismo recurso (Berry, 1993; Leach, 1994; Li, 1996 en Mehta et al, 2002).

iii) Nociones integrales de desarrollo sustentable

Se viene dando prioridad a las actividades extractivas mineras, hidrocarburíferas y forestales por su contribución a los PBI en los diferentes países, sin embargo, los pasivos ambientales y sociales son asumidos por una población pobre y enajenada de sus recursos.

¿Cómo integrar el desarrollo económico al bienestar social y ambiental? Es la interrogante que surge cuando se ve la predominancia de lo económico sobre lo demás. De manera explícita, el concepto del ‘buen vivir’ se ha reconocido en las constituciones políticas de Bolivia y Ecuador.

Esta alusión y argumentación del ‘buen vivir’ brinda elementos para la caracterización del bienestar económico, social y ambiental. La integración de estas tres dimensiones debería ser fundamental en la toma de decisiones sobre la extracción de los recursos naturales y evitar los contrasentidos de, por ejemplo, quienes tienen la mayor cantidad de tierra, que son las comunidades campesinas y amazónicas, sean las más pobres de América Andina.

iv) Resolución de conflictos socioambientales y aprendizaje

La tendencia de los conflictos socioambientales ha sido conducida por la competencia y las oposiciones permanentes entre grupos que esperaban alcanzar diferentes recursos escasos, en la que se han expresado valores incompatibles, así como relaciones, intereses y acciones contradictorias.

Sin embargo, los nuevos escenarios en América Andina muestran que los conflictos tienen como elemento un factor emergente que es el de la ‘abundancia’. La extracción de recursos naturales, por el incremento de los centros de extracción, el incremento de los precios en el mercado internacional y una mayor recaudación impositiva (impuestos, canon y otros), reporta mayores beneficios económicos para los países. Bajo estas condiciones, las tensiones se centran en el aprovechamiento y distribución de estos beneficios, cada actor pretende un pedazo mayor de la torta a raíz del crecimiento macroeconómico que se ha venido experimentando en los últimos años.

En este nuevo contexto los conflictos socioambientales son inherentes a los ámbitos sociales y culturales, los que deben ofrecer una oportunidad para el aprendizaje sobre las tendencias, comportamientos, relaciones y estructuras que se establecen de manera normativa, política, económica, cultural o de facto entre los diferentes actores, y que además son procesos inciertos y cambiantes cuya transformación es permanente a lo que se debe estar atentos.

v) Movimiento social indígena

La población más excluida y perjudicada ha sido, predominantemente, la indígena que es muchas veces enajenada de sus territorios y recursos. En las últimas décadas, con mucho esfuerzo, se ha venido dando una serie de reivindicaciones y normas internacionales que protegen sus derechos, como el Convenio 169 de la OIT o la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas del 2007, que han tenido gran repercusión a niveles nacionales, teniendo en consideración que estos pueblos tienen diferentes grados de integración al mundo occidental. Sin embargo, son vistos aún como un obstáculo, como muestra el caso peruano, por representar más un argumento cultural y no sostener propuestas económicas y de desarrollo acordes con los modelos económicos predominantes.

En este sentido, es importante institucionalizar una agenda indígena que sea integral y consecuente. Se ha dado, muchas veces, que la reivindicación indígena ha priorizado el nivel político y se ha alejado también de la demanda social y económica de sus bases. En consecuencia, reformular una estrategia indígena que integre lo ambiental, social y económico será fundamental para el respeto de su territorio y sus derechos. Esta propuesta integral de desarrollo sustentable debe reforzar el movimiento social indígena, lo que es aún una tarea pendiente que permitiría legitimar su presencia nacional en los diferentes países de América Andina.

notas

¹ Antropólogo. Master en Gestión Ambiental y Desarrollo. Candidato a Doctorado IHEID Ginebra - Suiza. Asistente NCCR/NS. Russell E. Train Fellowship, Education for Nature Program EFN – WWF. Investigador Adscrito del Instituto de Investigación Universidad y Región – Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco – Perú. Investigador Asociado del Instituto Latinoamericano de Investigación (ILAI). Consultor socioambiental. Email: jamil.alcacastillo@graduateinstitute.ch

² Junto a Venezuela representarían un frente económico y político fuerte en oposición al sistema neoliberal vigente.

³ Junto a Colombia representarían la segunda facción en la América Andina.

⁴ Elaborada y promulgada en el primer gobierno de Alberto Fujimori (1990-1995, 1995-2000, 2000-2001).

⁵ Ver el artículo de Antonio Gaybor en esta sección.

⁶ Por ejemplo el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) parte del régimen impositivo hidrocarburífero boliviano.

⁷ « La idea de nación se presenta a menudo, justamente, en forma de un par de oposiciones. Numerosas variantes de esta imagen se encuentran en las ciencias políticas y sociales. Así, se ha podido distinguir la concepción llamada francesa, que, de acuerdo a una fórmula famosa de Ernest Renan, hace de la nación un ‘plebiscito de cada día’ y la concepción llamada alemana, que insiste en su identidad histórica y cultural y en la pertenencia orgánica de cada uno de sus miembros al mismo pueblo. También se ha podido hablar de una idea moderna de la nación, cívica y territorial, basada en proyectos de desarrollo económico o de apertura política, en el polo opuesto de una idea étnica, a veces hostil hacia el mundo moderno, la ciudad y la industria » (Wieviorka, 2002).

⁸ Alan García, Presidente de la República del Perú, publicó dos artículos de prensa en el diario El Comercio, en el 2007 (“El síndrome del perro del hortelano”, 28 de octubre de 2007, y “Receta para acabar con el perro del hortelano”, 25 de noviembre de 2007) , acusando a los que se oponían a los proyectos de leyes sobre las tierras amazónicas de padecer el “síndrome del perro del hortelano”, es decir “aquellos que no comen ni dejan comer”..

Bibliografía

Benavides, M. y Smith, R. Ch. (2000) “El bien común y la gestión sostenible de la biodiversidad amazónica: La geomática aplicada a los territorios indígenas”. En Perú: El problema agrario en Debate. SEPIA VIII. P. 545 – 577.

Hufty, M. (2007) “Una propuesta para concretizar el concepto de gobernanza: el Marco Analítico de la Gobernanza”. Manuscrito. Instituto Universitario de Estudios de Desarrollo – IUED. Ginebra.

Mehta, L.; Leach, M.; Newell, P.; Scoones, I.; Sivaramakrishnan, K.; y Way, S-A (2002) “Explorando conocimientos sobre instituciones e incertidumbre: nuevas direcciones en el manejo de recursos naturales”. P. 100 – 154. En Smith, R.Ch. Y Pinedo, D. Editores. El cuidado de los bienes comunes: gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazonía. IEP – Instituto del Bien Común – 2002 (Estudios de la Sociedad Rural, 21)

Soria, C. (2009) « El desafío de la gestión de los bienes comunes. El caso de la tierra », IRG. Inédito.

Smith, R. Ch. (1983) “Las comunidades nativas y el mito del gran vacío amazónico” Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). Lima – Perú. P. 9 – 107.

Wieviorka, M. (2002) “El racismo, una introducción”. Plural editores. La Paz – Bolivia.