Juan Carlos Ruiz Molleda ¹

Resumen

Luego de 16 años de expedida la Constitución Política del Perú, el Congreso aún no ha desarrollado las reglas de coordinación entre la justicia estatal y la justicia impartida por las autoridades de las comunidades campesinas y nativas (justicia comunal). No obstante ello, el Poder Judicial y más en concreto la Corte Suprema, a propósito de la resolución de diferentes casos referidos a la justicia comunal, ha desarrollado un conjunto aún incipiente de reglas, sobre la forma como estas dos formas de justicia deben coordinarse.

LAS SENTENCIAS DEL PODER JUDICIAL COMO MECANISMOS DE ALLANAMIENTO DE LA COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA COMUNAL Y LA JUSTICIA ORDINARIA

Uno de los problemas principales en la agenda del fortalecimiento de la justicia comunal y del acceso a la justicia, fundamentalmente de la población rural, lo constituye la coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria estatal. Ya nadie duda que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas tienen facultad de administración de justicia, de conformidad con sus costumbres y en consonancia con el artículo 149 de la Constitución.²

No obstante que la referida disposición constitucional establece de forma clara e inequívoca la obligación de los jueces de coordinar la justicia ordinaria y la justicia comunal, en la realidad aún hay resistencias, por parte de muchos operadores jurídicos y del sistema de justicia, a reconocer que las autoridades comunales pueden impartir justicia. Esta actitud se nutre de una ideología jurídica positivista, que reconoce que sólo es derecho lo que establece la ley, negándose a reconocer que la costumbre es también una fuente de derecho.

Es en este contexto, y ante la falta y la desidia del Congreso por debatir y aprobar una ley de coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria (tal como la Constitución lo exige), que los jueces del Poder Judicial, es decir los jueces de la justicia ordinaria, vienen desarrollando una interesante jurisprudencia. A través de ella, no solo están reconociendo la justicia comunal en casos concretos, sino que desarrollan un conjunto de reglas jurídicas jurisprudenciales que permiten en los hechos la coordinación entre ambas instancias de justicia.

Ciertamente, recién estamos ante las primeras sentencias, asimismo, ellas tienen serios problemas de argumentación y de motivación. No obstante, estamos convencidos de que están trazando un camino que puede permitir la coordinación entre la justicia ordinaria y la comunal, en el marco de un diálogo intercultural.

EL PROBLEMA: AUTORIDADES COMUNALES PROCESADAS POR EJERCER LA JUSTICIA COMUNAL

Según información proporcionada en diferentes seminarios por Daniel Idrogo, Secretario General de la Central Única Nacional de Rondas Campesinas (CUNARC) y por Raquel Yrigoyen Fajardo conocida especialista en antropología jurídica, aproximadamente entre 500 y 1000 autoridades de las comunidades campesinas nativas y de rondas campesinas se encuentran procesados, y en muchos casos encarcelados, en diferentes Cortes de Justicia del país, por haber ejercido la justicia comunal.

Lo cierto es que, más allá del problema de la falta de información precisa y confiable y de ausencia de diagnósticos confiables en estos temas, todo parece indicar que, efectivamente, un considerable número de autoridades comunales y miembros de comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas, vienen siendo procesados ante la justicia, como consecuencia de haber ejercido la facultad que la Constitución les reconoce en el artículo 149.

Suponemos que una cantidad considerable de estos casos están justificados por la comisión de delitos, y de manera general por posibles excesos en el ejercicio de la función de administración de justicia. Sin embargo, todo parece indicar que en muchos otros casos, están también procesadas autoridades comunales de manera injusta, pues se trata de casos donde estas autoridades han ejercido la justicia comunal con pleno respeto de los derechos fundamentales.

En relación con estos últimos casos, estimamos que los juzgamientos injustos de estas autoridades comunales tienen su causa en una interpretación restrictiva del artículo 149 de la Constitución Política. Aquí también podemos ubicar el caso del procesamiento de las autoridades de las rondas campesinas autónomas,³ distintas a las comunidades campesinas y nativas, cuando ejercen la justicia comunal, por el simple hecho que el artículo 149 de la Constitución, si bien hace referencia a ellos, no termina de precisar con claridad cuál es su función.

La causa de los procesos contra autoridades comunales, en aquellos casos en que éstos se encuentran injustificados, obedecería a una interpretación “literalista” y restrictiva del artículo 149 de la Constitución Política. Esta interpretación no solo es inconstitucional desde nuestro punto de vista, sino que va contra lo establecido en forma reiterada por la Corte Suprema en diferentes sentencias, que más adelante revisaremos.

Ciertamente, el reconocimiento constitucional de la facultad de administrar justicia de las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, e incluso de las rondas campesinas, está condicionada a que las mismas respeten los derechos humanos. Esto significa que este reconocimiento se pierde cuando estas autoridades incurren en abuso o en excesos, tipificados en el Código Penal como delitos. Es por ello que un ajusticiamiento y un linchamiento, nada tienen que ver con la justicia comunal. Ellos constituyen delitos.

Ante esta situación grave, consideramos que resulta oportuno y pertinente revisar las sentencias expedidas por la Corte Suprema, la cual ya se ha pronunciado en diferentes casos donde ha estado de por medio la interpretación del artículo 149 de la Constitución. Estimamos que su revisión y análisis por los jueces y tribunales que actualmente vienen conociendo procesos contra autoridades comunales, puede ayudar a arrojar mayor luz a la interpretación de la referida disposición constitucional. Ello puede contribuir con un proceso más justo y eventualmente con la liberación de estas autoridades comunales, hoy procesadas e incluso encarceladas, en muchos casos injustamente.

El acopio y la sistematización de estas sentencias de la Corte Suprema ha sido fruto de un paciente y prolongado esfuerzo de investigación realizada desde el Instituto de Defensa Legal. Algunas de ellas fueron proporcionadas por el Poder Judicial a través de reiterados pedidos de información formulados por amigos congresistas, otras fueron facilitadas por la Defensoría del Pueblo, otras fueron halladas en bibliografía especializada, y otras por los amigos de la Central Única de las Rondas Campesinas del Perú (CUNARC⁴ ). A todos ellos les debemos las gracias.

LA CORTE SUPREMA YA HA INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Existen 14 sentencias, expedidas por diferentes salas de la Corte Suprema en diferentes procesos judiciales, sobre casos vinculados con la justicia comunal. En ellas, estas salas han interpretado el artículo 149 de la Constitución.⁵ Estas sentencias han sido expedidas en diferentes procesos judiciales penales abiertos contra autoridades de las comunidades campesinas y nativas.

De las 14 sentencias de la Corte Suprema, 4 vienen del distrito judicial de Cajamarca, 3 fallos tienen su origen en el distrito judicial de Piura, 2 sentencias vienen de la Corte de Justicia de Cusco, 2 sentencias de la Corte de Amazonas, 1 sentencia de la Corte de Huaraz, 1 sentencia de la Corte de Puno y 1 sentencia de San Martín.

Todos esos procesos llegaron a la Corte Suprema a través del recurso de nulidad, a través del cual se pide a este máximo tribunal que revise la legalidad de las decisiones adoptadas por las salas de los diferentes distritos judiciales.⁶

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE ANALIZAR LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA QUE HAN INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN?

Porque la Corte Suprema ya se ha pronunciado sobre el artículo 149 de la Constitución, y si bien su interpretación no tiene carácter obligatorio, constituye un criterio que debe tenerse en cuenta de alguna manera. En efecto, en estos momentos, se cuenta con 14 sentencias de la Corte Suprema que, de manera más o menos coherente, ya han interpretado el artículo 149 de la Constitución. Esta interpretación es importante y relevante pues todo proceso judicial, si se interponen los recursos de impugnación adecuados, terminará finalmente en la Corte Suprema. Es decir, si se apela una sentencia que no nos favorece, o con la cual no estamos de acuerdo, tarde o temprano, será revisada por la Corte Suprema, la cual ya ha fijado posición sobre estos temas, y la cual tendrá que ser coherente y consistente con sus propios fallos o sentencias, o motivar si es que decide apartarse de ella.

Estos criterios no pueden ser ignorados por los jueces y por los tribunales de las diferentes cortes de justicia en el país. Deben ser tenidos en cuenta al momento de interpretar el artículo 149, pues la Corte Suprema es el máximo órgano de control de la legalidad, es decir, es el máximo órgano de control de una adecuada interpretación de la ley por parte de los jueces. Lo que va a ocurrir es que la Corte Suprema tarde o temprano terminará confrontando el criterio de estos tribunales con sus sentencias, y al final impondrá su propio criterio.

Por lo tanto, si queremos saber cómo acabarán los procesos judiciales que se inician en cortes de justicia locales, basta con analizar las sentencias de la Corte Suprema en materia de interpretación del artículo 149 de la Constitución Política.

¿SON OBLIGATORIAS LAS REGLAS JURÍDICAS ESTABLECIDAS POR LA CORTE SUPREMA EN SUS SENTENCIAS DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN?

No toda sentencia de la Corte Suprema es de obligatorio cumplimiento por los demás jueces. Sólo serán de cumplimiento obligatorio (serán vinculantes) cuando la ley así lo establezca.⁷ Sin embargo, cuando estemos ante una línea interpretativa reiterada y uniforme, dicha interpretación deberá ser tomada en cuenta en virtud del principio de seguridad jurídica, del principio de predictibilidad, y, especialmente, en consonancia con el derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley. El fundamento es que no resulta razonable que dos tribunales resuelvan un caso sustancialmente igual de forma distinta y hasta contradictoria.

Es decir, es incompatible con la Constitución, y más en concreto con estos principios, que dos tribunales se pronuncien de manera distinta ante dos casos que en sustancia son materialmente iguales. Y es que, de acuerdo con la Constitución, y más en concreto, con el derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley, se deben tratar igual a los iguales, y diferente a los desiguales. Tratar de diferente manera a dos personas sólo tendrá respaldo constitucional cuando se trata de dos personas diferentes, en cuyo caso no estaremos ante una discriminación sino ante un trato diferenciado.

Esto implicará que, si un tribunal o juzgado decide apartarse de la opinión de la Corte Suprema, debe motivar las razones de dicha posición. De lo contrario, su motivación podría ser cuestionada a través de un proceso constitucional de amparo por violación del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley. En tal sentido, la “fuerza normativa o persuasiva” estará en relación con lo reiterado de una línea interpretativa y, por supuesto, con la consistencia y con la calidad de la argumentación.

En esa misma línea, mientras mayor sea la reiteración de una interpretación, más sólida será la misma, y más fuerza persuasiva tendrá ante los jueces y los tribunales. No bastará analizar sentencias aisladas, pues puede ocurrir que la interpretación de la Corte Suprema haya cambiado. Será necesario analizar toda una línea jurisprudencial, y analizar en conjunto los criterios utilizados por la Corte Suprema.

LAS REGLAS JURÍDICAS ESTABLECIDAS POR LA CORTE SUPREMA EN SUS SENTENCIAS QUE HAN INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN

Debemos comenzar cuestionando que, no obstante ser la Corte Suprema en sus diversas salas un tribunal de cúpula y de cierre del sistema, se evidencia una débil consistencia argumentativa de las sentencias de la Corte Suprema de Justicia. Una segunda crítica, tiene que ver con la interpretación “literalista” del artículo 149 de la Constitución, la cual desconoce la doctrina constitucional en materia de interpretación constitucional, adoptada por el propio Tribunal Constitucional en su jurisprudencia. Muy ligado a este problema, también se advierte que la interpretación que realiza la Corte Suprema se hace de espaldas a la Constitución, centrándose exclusivamente en el análisis de la Ley 27908 (Ley de Rondas Campesinas), de enero del año 2003, norma que por primera vez desarrolla el artículo 149 de la Constitución.

Tampoco podemos dejar de cuestionar los serios problemas de motivación y fundamentación que estas sentencias evidencian, lo cual resulta grave, más si reparamos en el hecho que estamos ante el supremo intérprete de la legalidad, de nuestro ordenamiento jurídico. Una sentencia que no tiene una adecuada fundamentación constituye un acto puro de “decisionismo”, incompatible con el principio de interdicción de la arbitrariedad.

Ciertamente, no se trata de sentencias en sentido estricto vinculantes, pues no existe norma alguna que así lo reconozca.⁸ Sin embargo, como ya explicamos, estas sentencias adquieren cierta fuerza normativa, toda vez que se puede exigir a las diferentes instancias jurisdiccionales del Poder Judicial que resuelvan de manera similar casos sustancialmente iguales, de lo contrario se violaría el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

En relación con las reglas jurídicas establecidas en estas sentencias, una mirada general nos permite advertir que no se puede hablar de una sola línea consolidada sino de tendencias. No obstante, sí puede detectarse la existencia de reglas más consolidadas que otras.

Si uno revisa en conjunto, podremos advertir que existen diferentes tipos de reglas, y no todas han sido reiteradas de la misma manera. Unas líneas interpretativas están más consolidadas que otras, y en consecuencia, tienen más fuerza persuasiva que otras. Dos son las reglas que se hayan más consolidadas. Tenemos en primer lugar la que reconoce que las autoridades de las comunidades campesinas, nativas y de las rondas campesinas en general, no cometen delito de secuestro, coacción, extorsión ni usurpación de funciones. Tampoco violencia y resistencia ante autoridad. Decimos consolidada, pues 9 de las 14 sentencias que hemos logrado reunir lo señalan. No se trata que las otras 5 sentencias digan lo contrario. Simplemente guardan silencio sobre este aspecto.

Una segunda regla es la que señala que las rondas campesinas, independientemente de que sean parte o no de las comunidades campesinas, tienen funciones jurisdiccionales. Esta línea jurisprudencial ha sido establecida en 7 de las 14 sentencias. Al igual que en el caso anterior, no se trata que las otras 7 sentencias digan lo contrario. Simplemente no dicen nada.

Existen también reglas jurídicas medianamente consolidadas. Es el caso por ejemplo de la que señala que las rondas campesinas tienen facultad de detener para realizar investigaciones y averiguaciones. Esto ha sido establecido por la Corte Suprema en 3 de las 14 sentencias de la Corte Suprema. De igual manera, en 3 de las 14 sentencias se reconoce que las rondas campesinas pueden hacer averiguaciones e investigaciones.

Existen también otras reglas que están en proceso de consolidación. Se trata de interpretaciones que recién se están formulando, que aún no han sido reiteradas y desarrolladas. Tenemos, por ejemplo, la que señala que las rondas urbanas no tienen cobertura constitucional. Esta regla ha sido enunciada una sola vez, y brota de una interpretación directa del artículo 149 de la Constitución.

Otra regla es la que señala que las rondas campesinas no tienen un poder ilimitado sino que tienen una competencia sujeta a condiciones. Esta regla ha sido enunciada en 2 de las 14 sentencias. Asimismo, el respeto de los derechos fundamentales ha sido señalado en 2 de las 14 sentencias. Finalmente, en 1 de las 14 sentencias, la Suprema ha dicho que las rondas campesinas actúan según sus usos y costumbres. En estos casos, lo vinculante de estas reglas viene de una interpretación directa del artículo 149 de la Constitución.

LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA FACILITAN LA COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA ESTATAL Y LA JUSTICIA COMUNAL

El artículo 149 de la Constitución en su segunda parte establece que “La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”. Por su parte, el artículo 18 del Nuevo Código Procesal Penal, que actualmente se viene implementando en algunas cortes de justicia, establece los límites de la jurisdicción penal ordinaria. Dicha norma tampoco ayuda mucho.⁹ Como bien sabemos, la Constitución establece las reglas básicas. No es su naturaleza desarrollar y precisar en detalle, ello le corresponde a la ley y luego a los reglamentos.

No obstante ello, bien sabemos que el legislador no ha expedido una ley que regula la coordinación entre la justicia comunal y la justicia estatal. Lo que ha expedido es una ley de Rondas Campesinas, que establece en términos generales las reglas básicas que deben regular fundamentalmente las rondas campesinas autónomas. Nos referimos a la ya mencionada Ley Nº 27908 (Ley de Rondas Campesinas).

Pero además del ocio del legislador en no aprobar esta ley de coordinación que la Constitución señala, es absolutamente imposible que el constituyente y el legislador se pongan en todos los supuestos y en todas las hipótesis de la norma. Definitivamente, existen vacíos y lagunas que dificultan o impiden el funcionamiento de la justicia comunal.

En ese marco, de ausencia de reglas claras que vayan concretando reglas para la aplicación del artículo 149 de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Suprema cumple un papel fundamental, que arroja luz, y un punto de referencia para la interpretación de la mencionada disposición constitucional, incluso a pesar de su debilidad argumentativa.

La ausencia de reglas claras, un positivismo jurídico que se traduce en un apego a la literalidad de la ley, una interpretación literal de la Constitución, una falta de manejo adecuado de la teoría de interpretación constitucional, y un desconocimiento de la realidad de falta de acceso a la justicia de la población rural, generan una interpretación sumamente restrictiva de la Constitución Política, la cual muchas veces se traduce en el procesamiento de autoridades de las comunidades campesinas y nativas.

En nuestra opinión, el mandato constitucional del artículo 149 de la Constitución de entendimiento y de coordinación de ambos sistemas de justicia se concreta y se materializa con estas sentencias de la Corte Suprema.

notas

¹ Abogado, miembro del Instituto de Defensa Legal.

² Artículo 149°: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.

³ Nos referimos a las rondas campesinas que surgen por fuera de la estructura de la comunidad campesina y nativa, y surgen principalmente, en el norte del país donde no hay tradición de comunidad campesina y nativa.

⁴ Véase el sitio web de la organización: cunarc.org/

⁵ Nos referimos a la Sala Penal Permanente, a la Sala Penal Transitoria, y a la Segunda Sala Penal Transitoria.

⁶ Las sentencias son: Piura, Sala Penal Permanente, Recurso de Nulidad Nº 4382-97, 09/03/97; Huaraz, Sala Penal Permanente, Nº 4160-96, 07/11/97; Piura, Sala Penal Permanente, exp. Nº 5622-97, 11/05/98; Cajamarca, Sala Penal Transitoria Nº 4086-2001, 03/09/02); San Martín, Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 975-04, 09/06/04; Cusco, Segunda Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 764-2004, 16/02/05; Cusco, Segunda Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 1523-2004, 01/03/05; Cajamarca, Sala Penal Transitoria Nº 3473-04, 04/05/05; Cajamarca, Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 3285-2005, 16/11/05; Piura, Sala Penal Permanente, Exp. Nº 3746-2005, 07/12/05; Cajamarca, Sala Penal Permanente, Exp. Nº 2174-2005, 26/04/06; Puno, Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 752-2006, 17/05/06; Amazonas, Sala Penal Permanente, Exp. Nº 1836-2006, 04/07/06; Amazonas Sala Penal Permanente, Exp. Nº 625-2008, 21/04/08.

⁷ Carácter vinculante de la doctrina jurisprudencial de las salas de la Corte Suprema (Art. 22, LOPJ); Plenos jurisdiccionales nacionales, regionales y distritales (Art. 116, LOPJ); Doctrina jurisprudencial (Art. 400, Código Procesal Civil); Precedente obligatorio (Art. 301-A, Código de Procedimientos Penales); y Doctrina jurisprudencial (Art. 34, Ley del Proceso Contencioso Administrativo).

⁸ La jurisprudencia de la Corte Suprema que tiene naturaleza vinculante debe seguir ciertas formalidades, debiendo explícitamente señalarse que se está estableciendo una doctrina jurisprudencial de acuerdo con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

⁹ ARTÍCULO 18°: “Límites de la jurisdicción penal ordinaria.- La jurisdicción penal ordinaria no es competente para conocer: 1. De los delitos previstos en el artículo 173° de la Constitución. 2. De los hechos punibles cometidos por adolescentes. 3. De los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149° de la Constitución.”